Главная База знаний "Allbest" Государство и право Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха

Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха

Правовая охрана атмосферного воздуха, роль органов прокуратуры. Организация работы и полномочия прокуроров по надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха. Основные направления повышения эффективности прокурорского надзора.

Рубрика Государство и право
Вид магистерская работа
Язык русский
Дата добавления 10.08.2013
Размер файла 476,8 K

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Страница:

Глава II. Организация работы по надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха

Предпосылками успешно осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха помимо тех, которые были рассмотрены в Главе I диссертации, являются также:

четкое ориентирование прокуроров в первоочередных задачах, подлежащих разрешению ими по этому поднаправлению прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства применительно к конкретным регионам;

умение правильно на научной основе организовывать работу прокуратуры с максимально эффективным использованием имеющихся сил и средств;

обладание полной и достоверной информацией о состоянии исполнения воздухоохранного законодательства;

умение организовать должное взаимодействие прокуратуры с органами контроля и другими органами при осуществлении надзора за исполнением законодательства об охране атмосферно воздуха в целях предупреждения и искоренения правонарушений в этой сфере.

§ 1. Первоочередные задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха

Головная, стратегическая цель прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха - это достижение точного и единообразного исполнения рассматриваемого законодательства, а равно и всего законодательства, когда речь идет о прокурорском надзоре за исполнением законов федеральными министерствами, комитетами, службами, агентствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, руководителями и органами управления коммерческих и некоммерческих организаций, общественными организациями и гражданами (в случаях совершения последними правонарушений).

Хотя данная цель может оказаться нереальной, не осуществимой в обозримой будущем для ряда прокуратур районного, областного и равного им звеньев, но к этому стремиться надо, делая все возможное для ее достижения.

Главная, стратегическая цель вытекает из требования, закрепленного в п.2 ст.1 Закона о прокуратуре, - обеспечивать средствами прокурорского надзора верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Названная цель достигается путем выполнения прокурором текущих в основном первоочередных задач, решение которых нельзя откладывать на будущее. В силу этого мы эти задачи называем первоочередными.

В зависимости от характера и особенностей промышленного производства, степени развития тех или иных отраслей промышленности и сельского хозяйства, оборонной (военной), научной и иной деятельности, оснащенности предприятий воздухоочистными установками, наличия автотранспортных средств, степени и характера загрязнений атмосферного воздуха, эффективности работы органов экологического контроля, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в части охраны атмосферного воздуха и многих других факторов прокурорам приходится решать далеко не однозначные первоочередные задачи. Актуальная задача для одной прокуратуры может быть неактуальной для другой. Возможен и такой вариант, когда надзор за исполнением воздухоохранного законодательства в районе, городе может не являться приоритетным направлением прокурорского надзора ввиду отсутствия соответствующих источников загрязнителей воздуха, иными словами, где не допускаются нарушения воздухоохранного законодательства или их попросту некому совершать.

В определенной мере первоочередные задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха конкретизируются применительно к конкретным периодам времени в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ и прокуроров регионального звена.

В правовых государствах, к каковым согласно ст.1 Конституции Российской Федерации относится и наше государство, приоритетным и главным направлением в деятельности прокуратуры, как и других правоохранительных и иных органов, становится охрана прав, свобод и законных интересов граждан, включая их права на жизнь, здоровье, благоприятную окружающую среду, чистый атмосферный воздух. А отсюда основная задача прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства - это охрана жизни и здоровья граждан, так как нет ничего более ценного, чем человеческая жизнь. Таким образом, в центре внимания прокуроров должен всегда находиться человек, для которого должна быть обеспечена здоровая экологическая среда обитания1114 Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха: Учебное пособие. М.: Изд-во ИПК прокуратуры, 1993, с. 19. 14. Прокурорам следует чутко, внимательно относиться к обращениям граждан, поступающим в прокуратуры в связи с нарушениями их экологических прав, в том числе и права на чистую, безопасную воздушную среду, оперативно принимая предусмотренные законом меры к устранению тех или иных нарушений как непосредственно, так и используя возможности других органов.

Прокуроры призваны всячески способствовать присущими им способами и методами работы достижению экологической безопасности человека и экосистемы, памятуя, что тем самым они способствуют укреплению здоровья россиян, которое в целом находится в неудовлетворительном состоянии.

Прокуроры в силу своего правового статуса обязаны активно и квалифицированно применять весь имеющийся в их распоряжении арсенал правовых средств для своевременного и полного выявления, пресечения и устранения нарушений воздухоохранного законодательства, от кого бы они не исходили, установления и устранения обстоятельств (причин и условий), способствующих этим нарушениям, принимать предусмотренные законом меры по возмещению ущерба, причиненного экологическими правонарушениями, по привлечению к ответственности, в том числе и уголовной, правонарушителей, преследуя основную цель - предупреждение нарушений названного законодательства как средства оздоровления воздушной среды. Понятно, что эти надзорные действия прокуроров должны дополняться предупредительно-профилактическими мероприятиями, поскольку только в этом случае возможно достигнуть лучшего конечного результата в плане укрепления законности.

В обобщенном виде безотносительно к конкретным органам прокуратуры можно выделить следующие первоочередные задачи, стоящие перед прокурорами в области надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.

1. Осуществление совместно с органами экологического контроля, санитарно-эпидемиологического надзора и другими заинтересованными органами (органами государственного управления субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, МВД России, МЧС России и др.) учета всех субъектов, загрязняющих воздушную среду, иначе говоря, источников загрязнения атмосферного воздуха в районе, городе, регионе (промышленных и сельскохозяйственных предприятий, транспортных организаций, научных учреждений, учебных заведений, воинских частей и других), с выделением особо опасных субъектов, выбрасывающих в атмосферу токсичные опасные для здоровья людей вещества, а также предприятий и других структур, работа которых связана с использованием, в частности, радиоактивных веществ1115 О работе прокуроров на радиационных предприятиях см.: Шевцов М.Н. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности: Дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 2006. 15. Об этом приходится говорить, так как далеко не во всех прокуратурах, по крайней мере районного звена, имеются соответствующие перечни субъектов загрязнения воздушной среды. Проведенные нами беседы с 11 прокурорами и заместителями прокуроров районов и городов Амурской области показали, что в 7 из них отсутствуют подобные перечни. Подчеркнем, что подобные субъекты прокурорско-надзорных правоотношений должны находиться в поле неослабного внимания прокуроров, которым необходимо иметь четкое представление о состоянии их работы, в особенности о наличии и работе воздухоочистного оборудования, принимаемых ими мерах (или не принятии таковых мер) в части сокращения и вовсе прекращения выбросов в окружающую среду вредных и в первую очередь токсичных веществ. В этих целях следует составлять графики проверок исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха в названных структурах и проводить их систематически или по мере необходимости силами органов прокуратуры, экологического контроля и санитарно-эпидемиологического надзора, добиваясь в конечном итоге сокращения выбросов в атмосферу загрязняющих веществ и, следовательно, оздоровления окружающей среды.

2. Преимущественное и первоочередное проведение прокурорских проверок исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха в органах экологического контроля и санитарно-эпидемиологического надзора. Дело в том, что постоянный государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства об охране атмосферного воздуха, включая и ведомственные акты, призваны осуществлять специальные органы экологического контроля и санитарно-эпидемиологического надзора, от активности деятельности которых во многом зависит соблюдение этого законодательства министерствами, комитетами, службами, агентствами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами. Прокурорам следует всячески способствовать совершенствованию деятельности этих органов. Речь, таким образом, идет об усилении опосредованного влияния прокурорского надзора на исполнение законодательства об охране атмосферного воздуха, то есть через другие органы. Поэтому усиление и совершенствование прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства природоохранными органами следует отнести к первоочередной задаче прокуратуры. Их научный, профессиональный, технический и иной потенциал должен быть использован в полной мере. Прокурорам надлежит руководствоваться правилом: прежде всего контроль специально уполномоченных органов и только потом прокурорский надзор, и то только тогда, когда органы контроля по какой-то причине не смогли довести задуманное до конца. В связи с этим прокуроры призваны оказывать помощь, в том числе правовую и методическую, органам контроля, которые в этом остро нуждаются, работать в постоянном взаимодействии с ними. Нужно видеть в органах контроля своеобразных помощников, позволяющих прокурорам более рационально использовать имеющиеся силы и средства, избегать дублирования в работе. Только при этом можно достигать заметных успехов в плане укрепления законности и в конечном итоге оздоровления воздушной среды.

Для прокуроров районов (городов) одной из приоритетных задач является усиление и совершенствование надзора за исполнением экологического законодательства органами местного самоуправления, которые обладая соответствующими полномочиями, принимают решения, направленные на оздоровление окружающей среды, в том числе и воздушной. Не без их согласия или согласования ведется капитальное строительство на территориях муниципальных образований, действуют природоохранные и другие органы, в том числе и федеральные.

3. Воспрепятствовать средствами прокурорского надзора:

во-первых, хищническому истреблению лесов и иной лесной растительности, выполняющих природно-защитную функцию: выработка кислорода как важнейшего компонента жизнеобеспечения человека и всего живого, нейтрализация вредных веществ, находящихся в атмосферном воздухе. Как известно из средств массовой информации и других источников, в последние годы при попустительстве или с согласия (разрешения) местных, региональных или федеральных властей участились случаи противозаконной вырубки лесов и иной растительности в городах, иных населенных пунктах, вокруг них, в том числе вокруг столицы России, а также в заповедных и рекреационных зонах и передачи соответствующих лесных территорий под строительство коттеджей, разного рода развлекательных заведений и иных объектов для неправедно обогатившихся сограждан. Подобная незаконная, если не сказать преступная деятельность властей и опекаемых ими богатых или властных сограждан общественно опасна, так как помимо многих негативных факторов способствует ухудшению здоровья населения, а потому и должна пресекаться, в том числе и средствами прокурорского надзора;

во-вторых, сооружению предприятий, цехов, участков, агрегатов, не отвечающих экологическим требованиям, работа на которых может принести вред воздушной среде и, следовательно, здоровью населения. Уже на стадии замысла, проектирования подобных объектов, выбора места для их размещения, как известно, должна проводиться экологическая экспертиза на предмет определения их вредного воздействия на окружающую природную среду. На этой стадии прокурорам следует обращать внимание на то, проведена ли экологическая экспертиза, пришла ли она к положительному заключению о том, что объект не будет загрязнять окружающую среду или будет, но в пределах допускаемых норм, соблюден ли установленный порядок ее проведения и не вызывают ли сомнения выводы экспертной комиссии. Жесткая бескомпромиссная позиция прокурора может предотвратить сооружение объектов, наносящих вред окружающей среде, в том числе и воздушной.

Понятно, что с прокуроров не снимается задача принятия посильных мер по ликвидации или по крайней мере сокращению в ближайшее время источников вредных выбросов в атмосферу на действующих предприятиях как государственных, так и негосударственных и иных, пресечение нарушений технологических процессов и режимов работы производства, ведущих к выбросу загрязняющих веществ;

в-третьих, образованию несанкционированных свалок, хранилищ, полигонов промышленных и бытовых отходов, помимо прочего загрязняющих воздушную среду, в том числе и токсичными веществами, а также нераздельному размещению токсичных и нетоксичных отходов. И здесь слово прокурора должно быть решительным. Он должен добиваться ликвидации подобных свалок, приведения соответствующих территорий в надлежащее состояние, опираясь на возможности органов контроля, местного самоуправления и других органов, памятуя, что негоже прекращать территорию России в мусорную свалку.

4. Содействие:

во-первых, проведению в жизнь принципа приоритета экологических интересов над экономическими. Порочна та экономика, которая причиняет вред окружающей среде и, как следствие, здоровью человека. Поэтому прокурорам как в актах реагирования, так и в публичных выступлениях следует проводить линию на внедрение в жизнь этого принципа;

во-вторых, лесовосстановлению, или, иначе говоря, лесовосстановительным работам, имея в виду, что лес является своеобразными легкими планеты. Прекрасные в прошлом лесные массивы нередко в наши дни превращаются в безжизненные зоны (плешины). Следовательно, и вопрос о лесовосстановлении необходимо ставить прокурорам;

в-третьих, повышению уровня знаний экологического законодательства должностными лицами, руководителями и собственниками предприятий и других юридических лиц, гражданами, повышению в широком смысле их экологической культуры как одного из направлений решения экологических проблем. На это должны нацеливаться как чисто надзорные, так и предупредительно-профилактические меры, осуществляемые прокурорами.

Для вышестоящих прокуратур регионального звена важной задачей является также совершенствование работы по руководству нижестоящими прокуратурами в их деятельности по предупреждению и пресечению нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха. При этом должен делаться упор на оказании им реальной помощи (организационной, методической). К слову, Генеральный прокурор РФ обязывает прокуроров регионального уровня оказывать практическую помощь городским, районным и иным нижестоящим прокурорам в организации надзора за исполнением законов об охране окружающей среды.

Таким образом, решая всю совокупность вопросов прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, необходимо выделять приоритетные задачи применительно к конкретному региону и сосредоточивать основные усилия на их решении. При этом в поле зрения прокуроров должны постоянно находиться неблагополучные в экологическом отношении предприятия и другие объекты, наносящие наибольший вред воздушной среде1116 Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха: Учебное пособие. М.: Изд-во ИПК прокуратуры, 1993, с. 64. 16.

§ 2. Содержание организации работы по надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха

Эффективность прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, как и за исполнением всего законодательства, а равно и всей иной многогранной деятельности прокуратуры во многом зависит от того, как организована работа.

Термин "организация" имеет много значений. Наиболее часто, однако, его употребляют в значении "организовать"1117 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: «ОНИКС-21 век», «Мир и Образование», 2004, с. 585. 17. Организовать - значит придать чему-то стройный вид, упорядочить что-либо, определить строение, взаимное расположение частей, их взаимосвязь и функции1118 Боголепов В.П. О состоянии и задачах развития общей теории организации. В кн.: Организация и управление. М.: Наука. 1968, с. 44-45. 18, поставить задачи и добиться их выполнения.

Под организацией работы прокуратуры в целом за исполнением законов и за исполнением воздухоохранного законодательства, в частности, в широком смысле слова понимается совокупность объективно необходимых взаимосвязанных и взаимодополняющих мер (мероприятий или элементов) по подготовке кадров, подбору, расстановке, повышению квалификации прокурорских кадров; постоянному регулированию (направлению их деятельности); обеспечению их всеми необходимыми средствами; сбору и анализу информации о нарушении законов; анализу работы прокуратуры и ее оценке; планированию работы, контролю за выполнением планов; организации взаимодействия между структурными подразделениями прокуратуры и предметниками1119 Работниками, отвечающими за конкретный участок работы. 19, другими правоохранительными органами, органами контроля и другими органами, в данном случае в целях предупреждения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха. За основу этого определения нами взято определение, даваемое в пособии для природоохранных прокуроров1120 Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Пособие для природоохранных прокуроров. М.: МНЭПУ, 1999, с. 50. 20. В это определение внесено ряд уточнений применительно к теме исследования.

Элементами организации работы являются также распределение служебных обязанностей между оперативными работниками, систематизация законодательства, учет проделанной работы, статистическая и иная отчетность, определение эффективности прокурорской деятельности, делопроизводство. Как видно, процесс организации работы по надзору за исполнением воздухоохранного законодательства, многоэлементный, осуществляемый в строгой последовательности. Так, Ю.Е. Винокуров выделяет 15 элементов организации этой работы1121 Винокуров Ю.Е. Проблемы повышения эффективности общего надзора военной прокуратуры: Дисс. на соискание учен. степ. доктора юрид. наук. М., 1990, с. 205. 21. но важнейшими элементами обычно считают сбор информации о нарушениях законов, в нашем случае, нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха, ее анализ, планирование работы, а также организацию взаимодействия с другими органами, чему посвящаются параграфы 3 и 4 настоящей главы.

Работа рассматриваемого поднаправления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства организуется с учетом относительно многих факторов, а именно: состояния исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха и всего экологического законодательства, динамики правонарушаемости (роста или снижения) и их общественной опасности, главным образом для здоровья населения, состояния работы органов экологического контроля, а в ряде случаев и их наличия, деятельности правоохранительных органов; наличия в органах прокуратуры оперативных работников, владеющих тактикой и методикой прокурорского надзора за исполнением рассматриваемого законодательства; загруженности органов прокуратуры другой работой и в особенности первоочередного исполнения; поступления заданий из вышестоящих прокуратур, требующих срочного исполнения1122 Шевцов М.Н. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности: Дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 2006, с. 83-84. 22; реакции населения на факты загрязнения воздушной среды и других.

Следует заметить, что организация работы в органах прокуратуры, в особенности низового звена - процесс весьма сложный. Это связано с тем, что, во-первых, при малочисленности штатных работников требуется выполнять большой объем работы, во-вторых, деятельность органов прокуратуры является многогранной и вся эта многогранность должна отражаться в планах работы, в-третьих, необходимо выполнять много работы, которую заранее трудно предвидеть (какие правонарушения, когда и кем будут совершены). В связи с этим организацию работы можно рассматривать как постоянно осуществляемый творческий процесс, в который в той или иной мере вовлечены все оперативные (прокурорские и следственные) работники прокуратуры. Понятно, что в роли организатора работы выступает прокурор - руководитель соответствующей прокуратуры, который как никто иной должен обладать организаторскими способностями. Отсутствие у него таких способностей отрицательно сказывается на работе прокуратуры, приводит нередко к перегрузкам в работе, созданию в коллективе нездорового климата.

Главное в организации работы - рациональное, разумное использование имеющихся сил и средств, и в особенности человеческого потенциала как самой прокуратуры, так и других правоохранительных органов, органов контроля и иных органов. Очень важно меньшими силами и средствами выполнить больший объем работы и с более высоким качеством. Речь, конечно, идет о научной организации труда работников прокуратуры с широким использованием ими передового апробированного на практике опыта работы с применением современных технических средств и в первую очередь компьютерной и иной организационной техники. Предполагается максимально возможное использование сил и средств органов экологического контроля, других, в том числе правоохранительных органов.

Организация работы служит упорядочению прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха. Замечено, что чем выше уровень организации работы, тем выше и эффективность прокурорского надзора.

Очень важно правильно распределить служебные обязанности между оперативными работниками с учетом их способностей, опыта и, по возможности, желания, так как от этого в конечном итоге во многом зависит результат надзорной деятельности. Как правило, в прокуратурах субъектов Российской Федерации, районных и им равных специализированных прокуратурах непосредственное осуществление надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха поручается тем прокурорским работникам, за которыми закреплен надзор за исполнением экологического законодательства. Что касается прокуратур районного звена, где по штатам предусмотрен один помощник прокурора или два-три помощника, на одного из них наряду с осуществлением надзора за исполнением экологического законодательства, включая и воздухоохранное законодательство, обычно возлагается и выполнение работы по другим предметам. Важно, однако, чтобы надзор за исполнением воздухоохранного законодательства в обязательном порядке был закреплен за конкретным оперативным работником прокуратуры любого звена, который отвечал бы за состояние этого поднаправления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства. Обычно это закрепляется в ежегодно издаваемых прокурорами приказах о распределении служебных обязанностей между оперативными работниками.

В природоохранных прокуратурах, основной задачей которых является надзор за исполнением экологического законодательства, для чего, собственно, они и создаются, за конкретными прокурорскими работниками в качестве основного предмета может закрепляться надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, в особенности, когда в том или ином регионе состояние воздушной среды неблагополучное (критическое).

Поскольку надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха в той или иной мере и при определенных, чаще критических ситуациях осуществляют также транспортные и военные прокуроры, прокуроры прокуратур по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, прокуроры по надзору за исполнением законов в уголовно-исполнительной сфере, территориальным и природоохранным прокурорам необходимо работать во взаимодействии с ними, добиваясь слаженности в работе, большей согласованности, скоординированности, избегая, с одной стороны, дублирования в работе, а, с другой стороны, выпадения их сферы надзора отдельных источников загрязнения (субъектов).

Прокуроры - руководители прокуратур и прокуроры вышестоящих прокуратур одновременно с функцией организации работы осуществляют и функцию управления. Эти функции они выполняют одновременно. Управлять - это значит руководить, направлять деятельность других, ход движения1123 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: «ОНИКС - 21 век», «Мир и Образование», 2004, с. 1095. 23, воздействовать на подчиненных, добиваясь, чтобы они своевременно и качественно выполняли возложенные на них служебные обязанности, проявляя при этом инициативу и самостоятельность.

Сущность управления выражается, во-первых, в даче подчиненным работникам обязательных для исполнения указаний (заданий), во-вторых, в контроле исполнения этих поручений и, в-третьих, в применении соответствующих санкций в случаях неисполнения данных указаний или исполнения их ненадлежащим образом. Имеется в виду волевое воздействие вышестоящих и непосредственных прокуроров-руководителей на нижестоящих прокуроров-руководителей и прокурорских работников как на уровне всей прокурорской системы, так и конкретных прокуратур с целью надлежащего выполнения возложенных на них задач.

Управление, в частности, деятельностью по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, как и всего направления надзора за исполнением экологического законодательства нуждается в совершенствовании. Оно, по нашему мнению, может идти по таким направлениям, как:

усиление контроля исполнения, направляющей и координирующей роли со стороны вышестоящих прокуроров как лично, так и через общенадзорные структурные подразделения;

оказание методической помощи нижестоящим прокурорам путем:

а) разработки более совершенных методических пособий, писем, обзоров и обеспечения ими прокурорских работников;

б) проведения показательных проверок исполнения законов для прокурорских работников районного и им равного звена, а также участия в проверках, проводимых ими;

в) принятия мер по устранению ошибок, допускаемых в нижестоящих прокуратурах при осуществлении прокурорского надзора;

усиление контроля за внедрением в практику надзора новейших достижений как науки, так и практики, передовых методов и приемов выявления и устранения нарушений законов;

совершенствование дисциплинарной практики. Необходимо поощрять прокурорских работников, проявляющих инициативу, новаторство в работе, своевременно отмечать их и способствовать их служебному росту.

Навыки организации работы в органах прокуратуры приобретаются прокурорами в процессе практической деятельности, изучения положительного опыта в этой области других прокуроров, самостоятельного обучения, в основном изучения соответствующих материалов. В этом отношении многое может дать ознакомление с материалами, публикуемыми в профессиональных журналах "Законность", "Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации". Полезные рекомендации по организации работы содержатся в "Настольной книге прокурора"1124 Настольная книга прокурора: Пособие /под ред.С.И. Герасимова. М.: «Щит-М», 2002. 24, в учебнике "Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации"1125 Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации: Учебник /под ред. А.Ф. Смирнова. М.: ИПК прокуратуры, 2005. 25, в учебниках по прокурорскому надзору1126 Прокурорский надзор: Учебник /под ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Юрайт, 2008. 26 и в других изданиях. Реализация рекомендаций, содержащихся в этих изданиях, поможет совершенствованию организации работы по надзору за исполнением, в том числе и законодательства об охране атмосферного воздуха.

§ 3. Информационное обеспечение прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха

Выполнение стоящих перед органами прокуратуры задач по надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха предполагает наличие полной и объективной информации, позволяющей систематически анализировать состояние, структуру и динамику правонарушений в сфере охраны атмосферного воздуха, многочисленные обстоятельства, способствующие нарушениям законов, деятельность правоохранительных, природоохранных и иных органов, а также общественных организаций, ведущих борьбу с нарушениями этого законодательства1127 Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха: Учебное пособие. М.: ИПК прокуратуры, 1993, с. 22. 27.

Только при наличии полной и объективной информации можно организовать работу прокуратуры на научной основе с максимальным и в то же время рациональным использованием сил и средств как прокуратуры, так и других органов. В связи с этим руководители прокуратур всех уровней, их заместители должны особое внимание уделять информационному обеспечению, проявлять активность в сборе (получении) соответствующей информации.

Под информационным обеспечением прокурорского надзора вне зависимости от направления или поднаправления надзора обычно понимается сбор (получение), обработка (анализ), хранение и использование различной информации (сведений) в процессе его осуществления.

Какая же информация имеется в виду или, иначе говоря, в какой информации (сведениях) нуждаются прокуроры в целях организации активного, эффективного прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства? Эту информацию с определенной долей условности можно разделить на пять групп, а именно:

правовую;

методическую;

о состоянии атмосферного воздуха;

о нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха;

о деятельности правоохранительных, природоохранных и иных органов по обеспечению исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха. Речь, таким образом, идет об обеспечении прокуроров пятью видами (группами) информации.

1. Когда говорят об обеспечении правовой информацией, то имеют в виду своевременное поступление в органы прокуратуры, в том числе и через электронные средства (Интернет) вновь принятых или изданных законов Российской Федерации и ее субъектов, подзаконных актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных министерств, служб, агентств и иных федеральных органов исполнительной власти, постановлений и иных решений Конституционного Суда России, конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, международных правовых актов, касающихся в нашем случае охраны атмосферного воздуха, нормативных приказов и указаний Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов Российской Федерации и равных им прокуроров.

В ходе проведенных нами опросов 46 прокурорских работников природоохранных прокуратур 16 опрошенных заявили, что имеются недостатки, в особенности с обеспечением их ведомственными правовыми актами (см. Приложение 2).

Прокуроры - руководители прокуратур и их заместители должны следить, во-первых, за своевременным поступлением правовой информации в прокуратуры и, во-вторых, за незамедлительным доведением этой информации до подчиненных прокурорских работников. Это позволяет избегать ошибок в работе. Дело в том, что в практике работы прокуратуры, в особенности районного звена имеют место случаи, когда в актах реагирования (протестах и представлениях) прокуроры ссылаются на недействующие акты, что серьезно подрывает авторитет прокуроров. Сказанное подчеркивает необходимость улучшения справочной работы с нормативными актами.

К слову, 41 из 46 опрошенных нами прокурорских работников природоохранных прокуратур отметили, что в прокуратурах, которые они представляют, имели место недостатки в организации справочной работы с нормативными и иными правовыми актами. В частности, 19 человек указали, что в их прокуратурах не ведутся контрольные образцы кодексов и иных законов (см. Приложение 2).

2. Под обеспечением методической информацией имеется в виду снабжение (обеспечение) органов прокуратуры соответствующей методической литературой по организации прокурорского надзора, выявлению правонарушений, устранению способствующих им обстоятельств, их устранению и предупреждению. Речь идет о методических пособиях1128 Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха: Методическое пособие. М.: НИИ прокуратуры, 2003. 28, разного рода методических разработках, письмах, обзорах, содержащих методические указания, и иных изданиях1129 Настольная книга прокурора: Методическое пособие /под ред.С.И. Герасимова. М.: «Щит-М», 2002. 29. Методические рекомендации также могут содержаться в учебных пособиях1130 Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Пособие для природоохранных прокуроров. М.: МНЭПУ, 1999. 30, учебниках по прокурорскому надзору, в статьях1131 Наземцев В., Винокуров Ю. Проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха в части соблюдения нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ автотранспортом // Законность, 1994, №5, с. 25-28. 31, диссертациях, заданиях, направляемых для исполнения вышестоящими прокурорами нижестоящим прокурорам, в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, прокуроров регионального звена.

Судя по опросам прокурорских работников, проведенным нами, положение дел с обеспечением органов прокуратуры методической литературой в настоящее время неблагополучно. Об этом, в частности, заявили все из 46 опрошенных прокурорских работников природоохранных прокуратур и 29 из 50 опрошенных прокурорских работников территориальных прокуратур (см. приложения 2,3).

3. Что касается обеспечения информацией о состоянии атмосферного воздуха, то имеется в виду поступление следующих крайне важных для прокуроров сведений, необходимых им для организации работы на научной основе, а именно:

о превышении суммарного ПДК (предельно-допустимых концентраций) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе в городе, ином населенном пункте, территории, районе, области, ином регионе;

отдельно:

о превышении ПДК в воздухе по твердым и газообразным загрязняющим веществам;

о превышении ПДК в воздухе по нетоксичным и токсичным веществам, в том числе радиоактивным веществам;

о превышении ПДК по конкретным видам загрязняющих веществ в воздухе, в том числе по пыли, саже, двуокиси серы, окиси водорода, двуокиси азота, окиси азота, аммиаку, бензопирену, сероводороду, фенолу, формальдегиду, хлористому водороду, хлору и другим, а также микроорганизмам;

о превышении уровня допустимого шумового воздействия (свыше 50 децибел) на атмосферный воздух;

о превышении допустимого уровня воздействия на атмосферный воздух последствий антропогенной деятельности в виде вибраций, электромагнитных полей, ионизирующего излучения, теплового излучения, светового излучения;

об источниках вредного воздействия на атмосферный воздух (промышленных, сельскохозяйственных, транспортных, добывающих, перерабатывающих предприятий, военных, научных и иных учреждений);

о динамике (прогнозной оценке) негативного воздействия на качество атмосферного воздуха загрязняющих веществ (уменьшение или увеличение этого воздействия).

4. Обеспечение информацией о нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха представляет особый интерес для прокуроров, так как именно сведения о нарушениях этого законодательства являются основанием для вмешательства прокурора (проведения прокурорских проверок, поручения проведения проверок другим органам, возбуждения уголовных дел и т.д.). Внимания прокуроров не могут не привлекать сведения о таких правонарушениях, как:

строительство промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов без предварительного проведения экологической экспертизы или при наличии отрицательного заключения такой экспертизы;

прием в эксплуатацию промышленных и иных объектов, не имеющих воздухоочистного оборудования (пылеочистных и газоочистных установок), либо имеющих оборудование, которое не обладает техническими возможностями полного предотвращения выбросов в атмосферный воздух загрязняющих веществ;

эксплуатация промышленных и иных предприятий при неисправном воздухоочистном оборудовании или отключенном очистном оборудовании;

строительство и реконструкция промышленных и иных объектов, не применяющих ресурсосберегающие и безотходные технологии;

отсутствие в градостроительных программах разделов о строительстве дорожных объектов (развязок, переходов, эстакад, расширении дорожного полотна, параллельных (дублирующих) трасс и т.д.) в целях устранения пробок и ускорения движения транспорта);

возведение жилых строений, дошкольных, школьных и иных объектов, предполагающих одновременное наличие большого числа людей, в санитарно-защитных зонах вокруг предприятий-загрязнителей;

нераздельное складирование на санкционированных и несанкционированных свалках и полигонах токсичных и нетоксичных отходов производства и потребления;

вырубка деревьев и иной растительности вокруг населенных пунктов, в водоохранных зонах, выполняющих санитарно-охранные функции, нередко для строительства коттеджей, объектов досуга для высокообеспеченных граждан;

непроведение лесовосстановительных работ (посадок) в местах массовой вырубки лесов;

залповые выбросы предприятиями загрязняющих веществ в атмосферный воздух;

неоповещение населения об авариях (нештатных ситуациях), приводящих к опасным для здоровья людей концентрациям вредных веществ в атмосферном воздухе;

заправка автомобилей некачественным бензином и иным не отвечающим экологическим требованиям топливом, а также выпуск в рейс автотранспорта с неисправной топливной аппаратурой, влекущие увеличение вредных выбросов в атмосферный воздух;

массовое заболевание людей, вызванное наличием в воздухе больших концентраций вредных веществ.

Выше были перечислены лишь некоторые виды нарушений воздухоохранного и иного смежного законодательства. Понятно, что совершается и много других нарушений названного законодательства.

5. Прокуроры крайне нуждаются в обеспечении информацией о деятельности правоохранительных, природоохранных органов, а также органов управления муниципального и субъектного уровней по обеспечению исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха. Без наличия этой информации организация надзорной работы прокуратуры на научной основе невозможна. Прокуроры, организуя работу, должны четко представлять, какую работу, в каком объеме и с каким качеством выполняют другие органы в воздухоохранной сфере, какой достигнут конечный результат этой работы и всячески способствовать активизации и совершенствованию их природоохранной деятельности. От объема работы, выполняемой правоохранительными, природоохранными органами и органами исполнительной власти в области обеспечения исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха зависит и объем работы, выполняемый в этой сфере органами прокуратуры.

Прокуроры должны обладать информацией, по крайней мере:

о перспективных и текущих планах (программах) работы природоохранных органов, органов МВД России в области обеспечения исполнения названного законодательства, о состоянии исполнения этих планов, конечных результатах исполнения плановых заданий с точки зрения влияния этой работы на конечный результат - состояние законности;

о программах (планах) оздоровления окружающей среды, в том числе и воздушной среды, принимаемых органами местного самоуправления районного звена, органами власти областного и им равного уровня, и реальном состоянии их исполнения, а также о разного рода природоохранных мероприятиях, в том числе и экстренного характера в области оздоровления окружающей среды;

о сложившейся в регионе практике работы судов общей юрисдикции, арбитражных судов по рассмотрению уголовных, административных и гражданских дел экологической направленности, в особенности связанных с защитой экологических прав граждан;

о трудностях и препятствиях, с которыми сталкиваются правоохранительные и природоохранные органы в процессе своей природоохранной деятельности.

Прокурор должен обладать также информацией о деятельности общественных экологических организаций, являющихся часто инициаторами постановки на разрешение перед соответствующими государственными и муниципальными органами актуальных экологических задач.

А из каких же источников прокуроры могут получать перечисленную и иную информацию?

Во-первых, от региональных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора), Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора), Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзора), Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромета).

Перечисленные федеральные природоохранные и санитарные органы, наделенные функциями контроля, обладают обширной информацией как о состоянии атмосферного воздуха, так и принимаемых мерах, в том числе и ими по оздоровлению воздушной среды.

В ходе тесных контактов с этими органами, в процессе надзорной деятельности и путем истребования из этих органов соответствующих материалов прокуроры могут почерпнуть, по крайней мере, следующую информацию:

о состоянии атмосферного воздуха в регионе, районе, городе и характере загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и их концентрациях (ПДК);

о предприятиях-загрязнителях (промышленных, сельскохозяйственных, транспортных, энергетических и т.д.), причиняющих наибольший вред воздушной среде;

о состоянии оснащения предприятий газоочистными и пылеулавливающими установками, приборами контроля вредных выбросов и об их работе, а также о сооружении новых и реконструкции действующих очистных сооружений;

о выявленных нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха и принимаемых мерах к их устранению и недопущению в будущем;

о количестве: а) предписаний об устранении нарушений воздухоохранного законодательства, внесенных в подконтрольные органы; б) должностных лиц, собственников предприятий и иных лиц, привлеченных к дисциплинарной или административной ответственности за загрязнение воздушной среды или невыполнение экологических требований; в) числе и суммах исков, внесенных в суды общей юрисдикции о возмещении вреда, причиненного нарушениями воздухоохранного законодательства; г) о случаях приостановления производственной деятельности предприятий, цехов, участков и агрегатов, загрязняющих атмосферный воздух; д) количестве материалов, направленных в следственные органы прокуратуры для решения вопроса о возбуждении уголовного дела; е) о характере и количестве проведенных предупредительно-профилактических мероприятий.

Природоохранные органы, как уже отмечалось, составляют перспективные и текущие планы работы, направленные на оздоровление окружающей среды, которые прокуроры истребуют и организовывают свою деятельность с учетом этих планов.

В названных органах прокурора также может интересовать информация об их технических и интеллектуальных возможностях, проведенных экологических и иных экспертизах и их результатах, о взаимодействии их друг с другом, с территориальными природоохранными и иными органами и иная информация.

Во-вторых, необходимую информацию прокуроры могут получать от представительных и исполнительных органов местного самоуправления районного, городского уровней, действующих при них отделов или отдельных должностных лиц, отвечающих за охрану окружающей среды, органов земельного контроля; представительных и исполнительных органов регионального уровня и входящих в их состав правительств субъектов Российской Федерации, департаментов или министерств природопользования и охраны окружающей среды. Эти и другие органы местного и регионального уровней обладают обширной и разносторонней информацией о состоянии воздушной среды в регионах и мерах, принимаемых по ее оздоровлению. Они располагают интересующими прокурора сведениями как о нарушениях воздухоохранного законодательства, так и иного законодательства (градостроительного, земельного, лесного, об обращении с отходами производства и потребления и иного), оказывающих негативное воздействие на состояние (качество) атмосферного воздуха.

Представительными и исполнительными органами местного и регионального уровней обычно принимаются долгосрочные программы оздоровления или охраны окружающей среды, включающие раздел и по охране атмосферного воздуха. Копии таких программ необходимо иметь в органах прокуратуры. Прокуроры должны иметь представление о перспективах развития района, региона и учитывать это в своей работе.

В-третьих, прокуроры могут получать информацию от территориальных органов Федеральной службы государственной статистики (Росстата) о суммарном загрязнении атмосферного воздуха, о сооружении воздухоохранных установок (этот орган ежегодно издает "Сводный отчет об охране атмосферного воздуха"); Министерства внутренних дел (МВД России) о техническом состоянии автотранспорта в части исправности топливного оборудования автомобилей, привлечении к ответственности за превышение выбросов загрязняющих веществ автотранспортом; Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоза) о нарушениях лесного законодательства, оказывающих негативное воздействие на состояние атмосферного воздуха, лесных пожарах, вредном влиянии загрязняющих веществ в атмосфере на лесной фонд и иные леса; Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирования) о несоблюдении установленных техническими регламентами требований к качеству атмосферного воздуха, метрологическом контроле за работой приборов измерения качества воздуха; Федеральной службы регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) о нарушениях земельного законодательства в части использования земель под свалки и связанных с этим иных нарушениях обращения с отходами, оказывающих отрицательное воздействие на атмосферный воздух; Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) о техногенных и природных катастрофах и авариях, оказывающих вредное воздействие на атмосферный воздух.

В-четвертых, необходимую информацию о нарушениях воздухоохранного законодательства прокуроры также получают:

в ходе работы с обращениями граждан (рассмотрении и разрешении их жалоб и заявлений, приема посетителей);

от общественных экологических и иных организаций;

из сообщений средств массовой информации (радио, телевидения, периодической печати, сетевых ресурсов);

в процессе проведения проверок исполнения иного законодательства;

при изучении уголовных дел, при участии в рассмотрении судами уголовных, административных и гражданских дел;

в ходе встреч с коллективами трудящихся, с профсоюзными работниками, депутатами, бизнесменами;

при участии в работе представительных и исполнительных органов;

в процессе участия в работе разного рода совещаний, конференций, обращений и иных форумов, посвященных охране окружающей среды.

Разносторонние контакты прокуроров с различными категориями граждан, работниками правоохранительных и природоохранных органов, представительных и исполнительных органов способствуют пополнению информационной базы прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.

Однако, работа прокурора не ограничивается сбором информации. Собранная информация должна подвергаться тщательному всестороннему анализу. Именно такой анализ позволяет прокурорам видеть реальное состояние воздушной среды в городе, районе, регионе, вред, причиненный ей выбросами предприятий и автотранспортом, определять наиболее неблагополучные в экологическом отношении промышленные и иные предприятия, другие объекты, результативность мер борьбы с нарушениями названного законодательства и, в частности, роль в этом правоохранительных и природоохранных органов, а также самой прокуратуры. В какой-то мере анализ информации позволяет выявлять и недостатки, упущения в работе прокуратуры.

Что особенно ценно, всесторонний, глубокий анализ поступившей информации позволяет прокурорам правильно определять содержание первоочередных плановых мероприятий, которые в наибольшей степени могут способствовать оздоровлению воздушной среды, предупреждению наступления вредных последствий, например: проведение проверок, в том числе и совместных с другими органами, в первую очередь на тех предприятиях, которые причиняют выбросами загрязняющих веществ наибольший вред воздушному бассейну; проведение проверок в тех природоохранных органах, которые ненадлежащим образом исполняют возложенную на них функцию по контролю за соблюдением воздухоохранного законодательства предприятиями и должностными лицами1132 Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха: Учебное пособие. М.: ИПК прокуратуры, 1993, с. 25. 32. Вместе с тем, такой анализ позволяет прокурорам, исходя из сведений о нарушениях законов, органов или лиц, их совершивших, определять те проверки, проведение которых следует поручить природоохранным и другим органам. Во всех случаях, когда это возможно, проверки исполнения любого законодательства необходимо поручать другим органам и, прежде всего, тем, которые наделены функциями контроля.

Страница:


Подобные документы

Работы в архивах красиво оформлены согласно требованиям ВУЗов и содержат рисунки, диаграммы, формулы и т.д.
PPT, PPTX и PDF-файлы представлены только в архивах.
Рекомендуем скачать работу.

© 2000 — 2023, ООО «Олбест» Все права защищены