Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха

1.3 Изучались ли в высшем учебном заведении темы, посвященные охране атмосферного воздуха и прокурорскому надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха ____________________.

1.4 Сколько лет Вы работаете на прокурорских должностях в природоохранной прокуратуре _________________.

1.5 Работали ли Вы ранее в других прокуратурах (территориальной, военной, транспортной и иных) ______________________.

1.6. Обладаете ли Вы опытом следственной работы _________________.

1.7 Приходилось ли Вам расследовать уголовные дела о загрязнении атмосферного воздуха ___________.

1.8 Как Вы пополняете свои знания по экологии, экологическому праву и прокурорскому надзору за исполнением экологического законодательства и, в частности, за исполнением воздухоохранного законодательства __________________________________________________________.

1.9 Как Вы оцениваете учебу оперативного состава, организуемую непосредственно в прокуратуре ________________________________.

1.10 Обучались ли Вы по экологической специализации:

а) непосредственно по месту работы _____________;

б) в вышестоящей или иной природоохранной прокуратуре __________;

в) в институте повышения квалификации прокурорских кадров _______;

1.11 Изучали ли Вы в системе повышения квалификации тему, посвященную прокурорскому надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха ____________.

1.12 Какие бы Вы предложили пути совершенствования системы повышения квалификации оперативных работников природоохранных прокуратур ____________________________________________________.

2.1 Как часто Вы проводите прокурорские проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха _____________________.

2.2 Какие Вы при этом испытываете трудности ____________________.

2.3 В достаточном ли количестве прокурорские работники обеспечены руководящей и методической литературой по прокурорскому надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха ________.

2.4 В полной ли мере удовлетворяет Вас имеющаяся методическая литература по надзору за исполнением названного законодательства _______.

2.5 Какие, по Вашему мнению, недостатки имеют используемые Вами методические рекомендации, разработки, пособия ____________________.

2.6 Какие меры необходимо было бы предпринять для улучшения методического обеспечения ________________________________________.

2.7 Как сказалось на состоянии методического обеспечения ликвидация управления методического обеспечения Генеральной прокуратуры Российской Федерации ________________________________.

3.1 Все ли необходимые для работы законы и подзаконные акты в области охраны атмосферного воздуха имеются в наличии в Вашей прокуратуре ___________________________________________.

3.2 Всегда ли своевременно издания, публикующие нормативные акты, поступают в прокуратуру __________________________.

3.3 Как поставлена в прокуратуре справочная работа с нормативными актами, удовлетворяет ли она Вас _______________________________.

3.4 Считаете ли Вы совершенным действующее экологическое законодательство и, в частности, законодательство об охране атмосферного воздуха ___________________________________________.

3.5 По какому пути, по Вашему мнению, должно идти совершенствование этого законодательства ___________________________________.

3.6 Как Вы смотрите на то, чтобы в качестве базового закона подготовить и принять Кодекс Российской Федерации об экологической безопасности или Экологический кодекс Российской Федерации ______________.

4.1 Какие Вы видите пути повышения качества проверок законодательства об охране атмосферного воздуха _____________________________.

4.2 Возникают ли у Вас трудности и какие при подготовке актов прокурорского реагирования _____________________________.

4.3 Какие трудности возникают у Вас при привлечении к проведению проверок соответствующих специалистов ___________________________.

4.4 Имеется ли у Вас практика проведения совместных проверок исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха с работниками органов контроля ______________________________.

4.5 Какие Вы видите пути совершенствования взаимодействия прокуроров с органами контроля и другими органами при осуществлении прокурорского надзора ______________________________.

4.6 Какие Вы видите пути совершенствования взаимодействия природоохранных прокуратур с территориальными и другими прокуратурами ____________________________________________________.

5.1 Скажите, какими дополнительными полномочиями, направленными на выявление и устранение нарушений законов, можно было бы наделить прокуроров _______________________________________.

5.2 Считаете ли Вы необходимым расширение системы природоохранных прокуратур ____________________________________.

5.3 Как Вы думаете, следовало бы во всех субъектах Российской Федерации создать подразделения экологической милиции ___________.

5.4 Как Вы оцениваете профессиональную подготовку судей, рассматривающих дела экологической категории (уголовные, гражданские, административные) и не следовало бы специализировать отдельных судей на рассмотрении этой категории дел ________________________________.

5.5 Удовлетворяет ли Вас работы органов экологического контроля ___________.

5.6 Что, по Вашему мнению, надлежало бы предпринять для совершенствования деятельности органов экологического контроля__________________________________________________________.

5.7 Какие, по Вашему мнению, другие меры могли бы способствовать совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха _____________________________.

5.8 Что Вы считаете причинами совершения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха:

а) слабое знание этого законодательства __________;

б) несовершенство законодательства _______________;

в) безнаказанность правонарушителей ____________;

г) неадекватные меры наказания _________________;

д) отсутствие надлежащего контроля и надзора за исполнением законодательства _________________;

е) принятие руководителями (собственниками) предприятий решений вопреки государственным интересам ______________;

ж) иные причины ___________________________________________.

Благодарим за ответы!

РЕЗУЛЬТАТЫ

анкетирования прокурорских работников природоохранных прокуратур

Всего опрошено 46 человек

На вопрос 1.1 Окончили высшие учебные заведения 20 лет назад 5 человек, 15 лет - 7, 10 лет - 13 и 5 лет - 21 человек.

На вопрос 1.2 Все опрошенные респонденты полученные знания по экологии считают недостаточными. При этом 36 человек заявили, что такой предмет им вообще не преподавался. 31 человек считают недостаточными полученные знания по экологическому праву и 16 - по прокурорскому надзору.

На вопрос 1.3 По курсу прокурорского надзора тема "Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха" по словам всех опрошенных вообще не изучалась как не изучалась и тема "Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства".26 человек заявили, что по курсу экологического права лишь поверхностно упоминалось об охране атмосферного воздуха.

На вопрос 1.4 На прокурорских должностях в природоохранных прокуратурах работают свыше 15 лет - 3 человека, от 10 до 15 лет - 9, от 5 до 10 лет - 17 и менее 5 лет - 17 человек.

На вопрос 1.5 Ранее работали в территориальных прокуратурах 14 человек, в транспортных - 3 и в иных - 1 человек.

На вопрос 1.6.29 опрошенных обладают опытом следственной работы. 17 человек при поступлении на работу в органы прокуратуры были назначены помощниками прокурора.

На вопрос 1.7 Только 19 респондентов указали, что они обладают опытом расследования уголовных дел о загрязнении атмосферного воздуха, правда 8 человек отметили, что этот опыт недостаточен.

На вопрос 1.8 Все опрошенные указали, что они в основном самостоятельно пополняют свои знания по экологии, экологическому праву и прокурорскому надзору. 26 имеют планы индивидуальной учебы. По мнению 38 респондентов, этому служит и учеба, организуемая в плановом порядке в прокуратуре.

На вопрос 1.9 Удовлетворены состоянием учебы в прокуратуре 22 человека. Отметили такие недостатки в организации учебы как: недостаточная подготовленность к занятиям лиц, их проводящих - 10 человек, отсутствие дифференцированности занятий в зависимости от знаний обучаемых - 7, редкое приглашение для проведения занятий представителей природоохранных органов, ученых - 9, недостаточное обеспечение занятий учебной литературой и наглядными материалами - 29, нерегулярное проведение занятий - 18 человек.

На вопрос 1.10.

а) все опрошенные повышают в той или иной мере квалификацию по месту работы;

б) 17 человек повышали квалификацию в вышестоящей прокуратуре в форме стажировок, причем 11 - в Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуре;

в) 36 респондентов обучались в институтах повышения квалификации прокурорских кадров, 9 - дважды и 2 человека - трижды.

На вопрос 1.11 В системе повышения квалификации, со слов 19 опрошенных, изучалась тема, посвященная прокурорскому надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.

На вопрос 1.12 Основными направлениями повышения квалификации прокурорских работников могли бы стать: прохождение каждые пять лет обучения в институтах повышения квалификации (41 человек), разработка учебных программ организации учебы по месту работы и их четкая реализация (16 человек), обеспечение прокуратур более совершенной учебной литературой природоохранной направленности (19 человек).6 опрошенных указали на необходимость переработки и издания ранее выпущенного учебного пособия для природоохранных прокуроров¹¹ Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Пособие для природоохранных прокуроров / под ред. Винокурова Ю.Е. М.: МНЭПУ, 1999. .

На вопрос 2.1 Только 4 человека заявили, что им не приходилось проводить проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха, 29 опрошенных ежегодно участвуют в проведении таких проверок, 18 - не каждый год.

На вопрос 2.2 При проведении проверок прокуроры испытывают следующие трудности: недостаточные практические навыки их проведения - 19 человек, недостаток времени для подготовки к проверке - 9, отсутствие частных методик, в том числе проведения проверок исполнения воздухоохранного законодательства - 36, сложности с привлечением к проверкам специалистов - 24 человека.

На вопрос 2.3.33 прокурорских работника отметили, что руководящей и в особенности методической литературой обеспечиваются они недостаточно, более того с ликвидацией управления методического обеспечения Генеральной прокуратуры РФ и созданием Академии Генеральной прокуратуры РФ обеспечение природоохранных прокуратур методическими разработками ухудшилось (8 человек).

На вопрос 2.4 Все опрошенные указали, что методическая литература их не удовлетворяет в основном в виду того, что она своевременно не обновляется.

На вопрос 2.5 К недостаткам методической литературы прокурорские работники отнесли:

отсутствие многих частных методик - 43 человека;

отсутствие конкретики и полноты даваемых рекомендаций - 18;

отсутствие в методических разработках полного перечня органов и их конкретных названий, где могут проводиться соответствующие проверки - 9;

наличие ссылок на недействующие нормативные акты - 6 человек.

На вопрос 2.6 Для улучшения методического обеспечения опрошенные предлагают: утвердить программу разработки методических пособий (разработок) с указанием сроков и ответственных исполнителей (13 человек), восстановить управление методического обеспечения как основного разработчика методической продукции (11 человек).

На вопрос 2.7.41 респондент считает, что ликвидация управления методического обеспечения отрицательно сказалась на состоянии методического обеспечения прокурорского надзора.

На вопрос 3.1 Все опрошенные ответили, что в прокуратурах имеются в наличии законодательные акты. Но хуже дело обстоит с подзаконными актами (19 человек) и в особенности с ведомственными документами в части охраны атмосферного воздуха (11 человек).

На вопрос 3.2.8 респондентов заявили, что имеют место сбои с поступлением вновь принятых нормативных актов, правовые акты ряда ведомств вообще не поступают в прокуратуру (16 человек).

На вопрос 3.3 Справочная работа в прокуратурах ведется, но она нуждается в совершенствовании (41 человек), считают ее запущенной 5 человек.

На вопрос 3.4 По мнению 42 опрошенных, законодательство об охране атмосферного воздуха как и все экологическое законодательство нуждается в совершенствовании, главный его недостаток - это распыленность правовых норм по многочисленным подзаконным актам (17 человек).

На вопрос 3.5.36 опрошенных считают, что совершенствование законодательства об охране атмосферного воздуха как и всего экологического законодательства должно идти по пути сокращения действующих нормативных актов посредством его кодификации.

На вопрос 3.6 Идея подготовки соответствующего Экологического кодекса поддерживается 39 респондентами.

На вопрос 4.1 Среди путей повышения качества прокурорских проверок называют: улучшение подготовки к ним (22 человека), более узкую специализацию прокурорских работников (11), обязательное привлечение к проверкам специалистов (7), обеспечение прокуроров современными методическими разработками (19), улучшение работы по обмену положительным опытом их проведения (6), проведение показательных проверок (4 человека).

На вопрос 4.2 Только 7 человек отметили, что у них возникают трудности при подготовке актов реагирования на нарушения законов в силу отсутствия в прокуратурах соответствующих образцов актов. Возникают трудности с определением адресатов направления актов реагирования (3 человека).

На вопрос 4.3.33 респондента испытывают трудности при привлечении к проверкам специалистов в основном из-за требования работодателей о компенсации понесенных потерь в связи с отвлечением работников от основной работы.

На вопрос 4.4.28 опрошенных указали, что у них имеется опыт проведения совместных проверок с органами экологического контроля.

На вопрос 4.5 Улучшения взаимодействия с другими органами следует добиваться путем: совершенствования обмена информацией (31 человек), более частого проведения совместных контрольно-надзорных мероприятий (28), совместной подготовки методической литературы (18), совместной учебы (16), прекращения реорганизаций как органов контроля, так и органов прокуратуры (11 человек).

На вопрос 4.6 По мнению опрошенных, совершенствование взаимодействия с территориальными и иными прокуратурами может идти по пути: лучшей координации надзорных и следственных действий (36 человек), более четкого разграничения компетенции между прокуратурами (17), обмена информацией (10 человек).

На вопрос 5.1.27 респондентов считают, что следовало бы снять ограничения, связанные с основаниями обращения прокуроров с исками в порядке гражданского судопроизводства, 18 - расширить круг лиц, в отношении которых может объявляться предостережение о недопустимости нарушения закона, 13 - распространить право внесения актов прокурорского реагирования на помощников прокурора, 10 - установить требования приостановления действия опротестованных прокурором актов. Все опрошенные заявили, что необходимо, во-первых, наделить прокуроров правом возбуждения уголовных дел, как это и было ранее и, во-вторых, восстановить полномасштабный прокурорский надзор за исполнением законов органами следствия.

На вопрос 5.2.44 опрошенных положительно относятся к предложению о расширении системы природоохранных прокуратур, к их образованию во всех субъектах Российской Федерации.

На вопрос 5.3.40 респондентов полагают необходимым создание специализированных экологических подразделений милиции в субъектах Российской Федерации.

На вопрос 5.4.21 опрошенный считают квалификацию судей, рассматривающих дела экологической направленности, недостаточно высокой. 17 поддерживают идею о необходимости специализации судей.

На вопрос 5.5 В связи с неоправданными реорганизациями, по мнению 43 опрошенных, система органов экологического контроля оказалась, будучи подчиненной различным ведомствам, неэффективной.

На вопрос 5.6.36 опрошенных полагают, что необходимо образовать единый федеральный орган государственного экологического контроля. По мнению 17 респондентов, нельзя контроль в сфере природопользования отрывать от экологического контроля, что сейчас имеет место.

На вопрос 5.7 Совершенствованию прокурорского надзора в целом могли бы способствовать: пресечение всякого рода стремлений и разговоров о лишении прокуратуры надзорной функции (26 человек), недопущение коррупции в органах прокуратуры (19), искоренение в подборе и расстановке кадров принципа "личной преданности" в ущерб деловым качествам (11), показа в средствах массовой информации положительных образцов прокурорской и следственной работы (9 человек).

На вопрос 5.8 Причинами совершения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха прокурорские работники считают:

слабое знание этого законодательства - 26 человек;

несовершенство законодательства - 11;

безнаказанность правонарушителей - 32;

неадекватные меры наказания - 26;

отсутствие надлежащего контроля и надзора за исполнением законодательства - 29;

принятие решений вопреки государственным интересам - 17;

слабую пропаганду экологического законодательства - 10;

отсутствие пропаганды примеров четкого исполнения экологического законодательства (7);

отдельные факты неравенства граждан перед законом и судом (6);

вседозволенность богатых граждан, не считающихся с законами (11 человек).

Приложение №3

АНКЕТА

(для опроса прокурорских работников прокуратур

районного и областного звеньев)

Уважаемый коллега!

Просим Вас в письменной форме ответить на следующие вопросы анкеты:

1. Имеются ли на территории, обслуживаемой Вашей прокуратурой, объекты (промышленные, транспортные, сельскохозяйственные и др. предприятия), загрязняющие атмосферный воздух __________________.

2. Проводятся и в каком количестве ежегодно прокурорские проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха _________.

3. Участвовали ли Вы лично в проведении таких проверок __________.

4. Возбуждались ли в Вашей прокуратуре уголовные дела о загрязнении атмосферного воздуха ________________.

5. Какое количество актов прокурорского реагирования на нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха вносится ежегодно Вашей прокуратурой ________________.

6. Из каких источников Вы получаете сведения о нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха:

а) из заявлений и жалоб граждан ____________________;

б) из официальных сообщений природоохранных органов __________;

в) из официальных сообщений правоохранительных органов ________;

г) из сообщений других юридических лиц _____________;

д) из сообщений средств массовой информации ____________;

е) из материалов других прокурорских проверок и уголовных дел ___;

ж) в ходе контактов с представительными, исполнительными и иными органами ____________;

з) из других источников _____________________.

7. Что мешает Вам более качественно и систематически осуществлять надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха:

а) недостаток времени вследствие загруженности другой работой ___;

б) отсутствие прочных навыков осуществления прокурорского надзора в данной сфере ________;

в) недостаточное знание законодательства об охране атмосферного воздуха и практики его применения _________;

г) отсутствие в прокуратуре методической литературы или несоответствие ее современным требованиям ___________;

д) несовершенство законодательства _________;

е) отсутствие должного взаимодействия с органами экологического контроля __________;

ж) нечеткость указаний (установок) со стороны вышестоящих и непосредственных прокуроров в части осуществления надзора в рассматриваемой области _________;

з) другие причины _________.

8. Как Вы взаимодействуете с органами экологического контроля, представительными, исполнительными и правоохранительными органами по таким направлениям как:

а) обмен информацией (о правонарушениях, принятых мерах по фактам нарушений и т.д.) _____________;

б) согласование планов работы и проведения предусмотренных ими мероприятий __________;

в) проведение совместных (одновременных) проверок исполнения названного законодательства _______________;

г) привлечение специалистов из этих органов для участия в прокурорских проверках __________;

д) согласование мер реагирования по устранению выявленных нарушений законов _____________;

е) совместное (согласованное) проведение предупредительно-профилактической работы ___________;

ж) совместное участие в заседаниях коллегий, координационных и оперативных совещаниях _____________;

з) проведение совместных учебных занятий _________;

и) совместная подготовка методической литературы _________;

к) совместная подготовка проектов нормативных актов __________;

л) совместное обсуждение вопросов предупреждения нарушений воздухоохранного законодательства ______________;

иные направления взаимодействия __________.

9. Что, по Вашему мнению, нужно было бы предпринять для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха:

а) наделить прокуроров дополнительными полномочиями _________;

б) совершенствовать систему повышения квалификации прокурорских кадров __________;

в) обеспечить прокуроров качественной методической литературой ___;

г) проводить более узкую специализацию прокурорских работников __;

д) увеличить штатную численность прокурорских работников ____;

е) совершенствовать взаимодействие с другими органами _____;

ж) иные меры _____.

10. Какие Вы видите причины совершения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха:

а) слабое знание этого законодательства _______;

б) несовершенство законодательства _______;

в) безнаказанность правонарушителей _____;

г) неадекватные меры наказания _____;

д) отсутствие надлежащего контроля и надзора за исполнением законодательства ________;

е) принятие руководителями (собственниками) решений, исходя из личных или местнических интересов ________;

ж) иные причины _________________________________________.

Благодарим за ответы!

РЕЗУЛЬТАТЫ

анкетирования прокурорских работников прокуратур районного и областного звеньев

Всего подверглись опросу 50 прокурорских работников, на которых возложен надзор за исполнением законов - соответственно 20 из прокуратур районного уровня, 20 из прокуратур областного уровня, 10 из военных прокуратур

На вопрос 1.41 прокурорский работник подтвердил наличие на обслуживающей территории объектов, загрязняющих атмосферный воздух.

На вопрос 2. Только 17 опрошенных отметили, что их прокуратура проводила проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха.6 работников прокуратур областного звена подтвердили, что такие проверки проводятся ежегодно.

На вопрос 3.11 респондентов указали, что они участвовали в проверках исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха.

На вопрос 4. Прокурорские работники областного звена назвали 4 случая возбуждения уголовных дел о загрязнении атмосферного воздуха, из которых только 1 было направлено в суд.

На вопрос 5.16 респондентов ответили, что их прокуратурой вносились акты прокурорского реагирования, как правило, представления, а также направлялись в суды исковые заявления.

На вопрос 6. Согласно ответам, сведения о нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха прокуроры получают:

а) из заявлений и жалоб граждан - 3 респондента;

б) из официальных сообщений природоохранных органов - 4;

в) из официальных сообщений правоохранительных органов - 5;

г) из сообщений других юридических лиц - 2;

д) из сообщений средств массовой информации - 8;

е) из материалов других прокурорских проверок и уголовных дел - 3;

ж) из личных визуальных наблюдений - 8.

На вопрос 7. Прокурорам мешает качественно и систематически осуществлять надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха как и за исполнением экологического законодательства в целом:

а) недостаток времени вследствие загруженности другой работой - 39 человек;

б) отсутствие прочных навыков осуществления прокурорского надзора в данной сфере - 32;

в) недостаточное знание законодательства об охране атмосферного воздуха и практики его применения - 7;

г) отсутствие в прокуратуре методической литературы или несоответствие ее современным требованиям - 29;

д) несовершенство законодательства - 17;

е) отсутствие должного взаимодействия с органами экологического контроля - 16;

ж) нечеткость указаний (установок) со стороны вышестоящих прокуроров - 6;

з) из других причин назывались такие как: отсутствие жестких требований по проведению этих проверок (2 респондента), действие остаточного принципа, то есть в первую очередь необходимость выполнения другой более срочной работы, а окружающая среда может и подождать - 7.

На вопрос 8. Взаимодействие с другими органами прокурорами осуществляется по направлениям:

а) обмена информацией - 48 опрошенных;

б) согласование планов работы и проведения предусмотренных ими мероприятий - 41;

б) совместное обсуждение вопросов предупреждения нарушений воздухоохранного законодательства - 10;

в) проведение совместных (одновременных) проверок - 7;

г) привлечение специалистов из этих органов для участия в прокурорских проверках - 27;

д) согласование мер реагирования по устранению выявленных нарушений законов - 5;

е) совместное (согласованное) проведение предупредительно-профилактической работы - 10;

ж) совместное участие в заседаниях коллегий, координационных и оперативных совещаниях - 11;

з) проведение совместных учебных занятий - 2;

и) совместная подготовка методической литературы - 4;

к) совместная подготовка проектов нормативных актов - 2;

л) иные направления взаимодействия - 0.

На вопрос 9. По мнению опрошенных, для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха необходимо:

а) наделить прокуроров дополнительными полномочиями - 42;

б) совершенствовать систему повышения квалификации прокурорских кадров - 31;

в) обеспечить прокуроров качественной методической литературой - 46;

г) проводить более узкую специализацию прокурорских работников - 27;

д) увеличить штатную численность прокурорских работников - 16;

е) совершенствовать взаимодействие с другими органами - 21;

ж) в качестве других направлений прокурорами названы: улучшение материально-технического обеспечения прокуратур (8 человек); создание повсеместно природоохранных прокуратур (11); образование единого органа экологического контроля (12); кодификация экологического законодательства (17 человек).

Более половины опрошенных оценили практику сокращения полномочий прокуроров как вредную, противоречащую национальным интересам России. Высказались за наделение прокуроров правом обращения в суды с исками без каких-либо ограничений 26 респондентов, возвращения прокурору права возбуждения уголовных дел - 33, восстановления полномасштабного прокурорского надзора за исполнением законов органами следствия - 29 опрошенных.

На вопрос 10. Причинами совершения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха респонденты считают:

а) слабое знание этого законодательства - 36 человек;

б) несовершенство законодательства - 18;

в) безнаказанность правонарушителей - 39;

г) неадекватные меры наказания - 33;

д) отсутствие надлежащего контроля и надзора за исполнением законодательства - 34;

е) принятие руководителями (собственниками) решений, исходя из личных или местнических интересов - 11;

ж) их других причин названы: неравенство граждан перед законом и судом (6 человек); коррумпированность чиновников (5); вседозволенность состоятельных граждан, не считающихся с законами (16 человек).

Приложение №4

АНКЕТА

(для опроса работников природоохранных (экологических) органов)

Уважаемый коллега!

Просим Вас в письменной форме ответить на следующие вопросы анкеты:

1. В каком природоохранном органе Вы работаете __________________

2. Что мешает Вам надлежащим образом осуществлять функцию экологического контроля:

а) частые неоправданные реорганизации органов экологического контроля ______________________;

б) фактическое осуществление контроля несколькими органами, подведомственными разным министерствам ________________________;

в) нечеткое разграничение полномочий между органами экологического контроля ___________________;

г) незначительное число штатных сотрудников ___________________;

д) слабое техническое оснащение (транспортом, средствами связи, приборами контроля и т.д.) ______________________;

е) невысокие заработная плата и пенсионное обеспечение ___________;

ж) отсутствие реальной защиты от посягательств правонарушителей ___________;

3. В каких случаях Вы официально сообщаете о совершении нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха:

а) в органы прокуратуры _________________;

б) в органы внутренних дел ________________;

в) в органы МЧС России ________________;

4. По каким направлениям Вы взаимодействуете с органами прокуратуры по вопросам предупреждения экологических правонарушений, в том числе связанных с загрязнением атмосферного воздуха:

а) обмен информацией:

о совершении правонарушений ________________________;

о принимаемых мерах по выявлению правонарушений, способствующих им обстоятельств и установлению виновных лиц _________________;

о мерах реагирования на нарушения законодательства и о привлечении к ответственности виновных лиц ____________________________;

о проводимых или планируемых предупредительно-профилактических мероприятиях ______________________;

б) совместное обсуждение с органами прокуратуры проблем борьбы с нарушениями законодательства об охране атмосферного воздуха, в том числе на координационных совещаниях ____________________________;

в) согласование планов работы и отдельных контрольно-надзорных мероприятий, в особенности проверок ______________________________;

г) проведение совместных или одновременных проверок по единому плану ________________________;

д) проведение совместных предупредительно-профилактических мероприятий _______________________;

е) обмен методической литературой и направление ведомственных нормативных актов в органы прокуратуры ______________________;

ж) проведение с органами прокуратуры совместных учебных занятий ________________;

з) по иным направлениям ____________________________________.

5. Что необходимо предпринять в целях совершенствования взаимодействия органов экологического контроля с органами прокуратуры ________________________________________________________________.

6. Способствует ли активно осуществляемый прокурорский надзор совершенствованию и активизации деятельности органов экологического контроля ___________________________________.

7. Может ли сказаться положительно на осуществлении экологического контроля освобождение органов прокуратуры от надзорной функции, как это предлагается ее оппонентами ___________________________________.

8. Каковы, по Вашему мнению, причины совершения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха:

а) юридическими лицами ______________________;

б) физическими лицами ______________________

9. Что следовало бы предпринять для устранения этих причин ________________________;

10. Скажите, какой Вам видится система органов экологического контроля в Российской Федерации ________________________________.

Благодарим за ответы!

РЕЗУЛЬТАТЫ

анкетирования работников природоохранных (экологических) органов

Всего опрошено 30 человек

На вопрос 1.10 человек работают в территориальных органах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, 6 - в территориальных управлениях Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, и 14 - в органах экологического контроля субъектов Российской Федерации.

На вопрос 2. По мнению опрошенных, надлежащим образом осуществлять функцию экологического контроля им мешают:

а) частые неоправданные реорганизации органов экологического контроля - 23 человека;

б) фактическое осуществление контроля несколькими органами, подведомственными разным министерствам - 19 человек;

в) нечеткое разграничение полномочий между органами экологического контроля - 17 человек;

г) незначительное число штатных работников - 17 человек;

д) слабое техническое оснащение - 14 человек;

е) невысокие заработная плата и пенсионное обеспечение - 29 человек;

ж) отсутствие реальной защиты от посягательств правонарушителей - 21 человек.

На вопрос 3. Опрошенные пояснили, что они направляют официальные сообщения о нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха:

а) в органы прокуратуры, когда:

правонарушения содержат состав преступления - 30 человек;

орган контроля затрудняется дать правовую оценку правонарушению (содержит ли оно состав преступления или является административным проступком) - 9 человек;

правонарушением причинен значительный материальный ущерб или вред здоровью людей - 11 человек;

несмотря на принимаемые органом контроля меры, нарушения воздухоохранного законодательства продолжаются - 7 человек;

во всех других случаях, когда органам контроля необходима правовая помощь прокурора - 6 человек;

б) в органы внутренних дел, когда необходимо:

организовать оцепление территории, охрану объектов - 23 человека;

изменить, ограничить или запретить движение транспорта, передвижение людей - 20 человек;

произвести эвакуацию людей - 16 человек;

произвести задержание людей - 11 человек;

принудительно привлечь транспорт и другие средства для спасения людей и ценностей - 10 человек;

в) в органы МЧС России, когда:

произошла техногенная авария - 29 человек;

необходимо спасать людей, проводить антиаварийные работы, тушить пожары, дезактивировать территорию и объекты и т.д. - 27 человек.

На вопрос 4. Со слов опрошенных, взаимодействие с органами прокуратуры по вопросам предупреждения экологических правонарушений осуществляется путем:

а) обмена информацией:

о совершаемых преступлениях - 27 человек;

о принимаемых мерах по выявлению правонарушений, способствующих им обстоятельств и установлению виновных - 16 человек;

о мерах реагирования на нарушения воздухоохранного законодательства - 13 человек;

о проводимых или планируемых предупредительно-профилактических мероприятиях - 9 человек;

б) совместного обсуждения с органами прокуратуры проблем борьбы с нарушениями законодательства об охране атмосферного воздуха - 8 человек;

в) согласования планов работы и отдельных контрольно-надзорных мероприятий (в особенности - проверок) - 7 человек;

г) проведения совместных или одновременных проверок по единому плану - 4 человека;

д) проведения совместных предупредительно-профилактических мероприятий - 6 человек;

е) обмена методической литературой и направления ведомственных нормативных актов в органы прокуратуры - 6 человек;

ж) проведения с органами прокуратуры совместных учебных занятий - 3 человека.

На вопрос 5. Опрошенные считают, что в целях совершенствования взаимодействия с органами прокуратуры следовало бы:

чаще приглашать друг друга на заседания коллегий, разного рода совещаний - 11 человек, на координационные совещания, проводимые прокуратурой, работников органов контроля - 9 человек;

подготовить методическое пособие, посвященное организации взаимодействия органов экологического контроля и прокуратуры - 16 человек;

освящать в ведомственной печати положительный опыт взаимодействия органов прокуратуры и экологического контроля - 14 человек;

поощрять в дисциплинарном порядке работников, умело организующих взаимодействие, направленное на предупреждение экологических правонарушений - 6 человек.

На вопрос 6. Все опрошенные полагают, что активно осуществляемый прокурорский надзор способствует совершенствованию и активизации деятельности органов экологического контроля.

На вопрос 7.27 человек из числа опрошенных полагают, что освобождение органов прокуратуры от надзорной функции никому не принесет пользы: ни государству, на органам контроля, ни самой прокуратуре.

На вопрос 8. Причинами совершения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха опрошенные назвали:

а) среди юридических лиц:

нежелание вкладывать средства в модернизацию, строительство воздухоочистительных сооружений и т.д. - 27 человек;

отсутствие должного производственного контроля за соблюдением воздухоохранных мероприятий на предприятиях - 21 человек;

несоблюдение правил по технике безопасности - 11 человек;

низкие меры наказания виновных - 7 человек;

б) среди физических лиц:

низкая экологическая культура - 25 человек;

безразличное отношение к своему здоровью и здоровью окружающих - 17 человек;

уверенность в безнаказанности - 10 человек.

На вопрос 9. Для устранения этих причин, по мнению опрошенных, следовало бы:

повышать общий культурный уровень населения, в том числе руководителей и собственников предприятий - 29 человек;

совершенствовать и активизировать деятельность органов экологического контроля, наделив их дополнительными полномочиями - 24 человека;

ужесточить ответственность за нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха - 17 человек.

На вопрос 10. Респондентами предлагается:

создать единый федеральный орган государственного экологического контроля в виде самостоятельного министерства или федеральной службы, руководство деятельностью которого осуществлял бы Президент России - 26 человек. В связи с этим можно было бы изъять рассматриваемую функцию у Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, а Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору освободить от экологического контроля - 17 человек, 6 респондентов высказались за обособление (воссоздание) Росатомнадзора.

Приложение №5

Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны атмосферного воздуха

№№ п/п	Законодательный акт	Норма закона	Примечания
		Название статьи	Содержание статьи
1	Федеральный закон от 04.05.1999 №96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"	Ст.1. Основные понятия	Охрана атмосферного воздуха - система мер, осуществляемых органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами в целях улучшения качества атмосферного воздуха и предотвращения его вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду	За прошедшее время норма не претерпела никаких изменений, сохранив первоначальную редакцию
		Ст.7. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны атмосферного воздуха	Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха в порядке, установленном законодательством РФ.	// -
		Ст. 19. Мероприятия по защите населения при изменении состояния атмосферного воздуха, угрожающем жизни и здоровью людей	П.1. В городах и иных поселениях органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления организуют работы по регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий	// -
		Ст.23. Мониторинг атмосферного воздуха	П.1. В целях наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха, комплексной оценки его состояния, а также обеспечения органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения текущей и экстренной информацией о загрязнении атмосферного воздуха Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления организуют государственный мониторинг атмосферного воздуха и в пределах своей компетенции обеспечивают его осуществление на соответствующих территориях РФ, субъектов РФ и муниципальных образований	// -
2	Федеральный закон от 10.01.2002 №7-ФЗ "Об охране окружающей среды"	Ст.3. Основные принципы охраны окружающей среды	Хозяйственная и иная деятельность… органов местного самоуправления…, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов: ответственность… органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды на соответствующих территориях; обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды… органов местного самоуправления…	// -
		Ст.7. Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды	П.2. К вопросам местного значения муниципального района относятся: организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды… П.3. К вопросам местного значения городского округа относятся: организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа…	В первоначальной редакции статьи Закона было просто закреплено, что полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяются в соответствии с федеральными законами.
		Ст.13. Система государственных мер по обеспечению прав на благоприятную окружающую среду	П.1. …органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды	За прошедшее время норма не претерпела никаких изменений, сохранив первоначальную редакцию
		Ст.55. Охрана окружающей среды от негативного физического воздействия	П.1. … органы местного самоуправления… при осуществлении хозяйственной и иной деятельности обязаны принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественных экологических системах и природных ландшафтах.	// -
		Ст.64. Задачи контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля)	П.1. Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) проводится в целях обеспечения… органами местного самоуправления исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности	// -
		Ст.68. Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль)	П.3. Результаты общественного экологического контроля, представленные в… органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством	Специального порядка законодательством не установлено.
		Ст.74. Экологическое просвещение	П.2. Экологическое просвещение, в том числе информирование населения о законодательства в области охраны окружающей среды и законодательстве в области экологической безопасности, осуществляется… органами местного самоуправления…	Первоначальная редакция не менялась
3	Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"	Ст.14. Вопросы местного значения поселения	Ч.1. К вопросам местного значения поселения относятся:	Полномочий не было в первоначальной редакции и нет в настоящее время
		Ст.15. Вопросы местного значения муниципального района	Ч.1. К вопросам местного значения муниципального района относятся: организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды	В первоначальной редакции статьи было также полномочие по организации и осуществлению экологического контроля
		Ст.16. Вопросы местного значения городского округа	Ч.1. К вопросам местного значения городского округа относятся: организация мероприятий по охране окружающей среды в пределах городского округа	В первоначальной редакции статьи было также полномочие по организации и осуществлению экологического контроля

Приложение №6

Примерная методика проведения прокурорской проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха в территориальном управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования

Принято считать, что если работники природоохранных органов (государственные инспектора в области экологического контроля) добросовестно исполняют возложенные на них служебные обязанности, своевременно выявляют и устраняют нарушения экологического законодательства, включающее и законодательство об охране атмосферного воздуха, обстоятельства, способствующие этим нарушениям, то, как правило, отпадают основания для прокурорского вмешательства. В самом деле, не нужно прокурорам выполнять ту надзорно-контрольную работу, которая может быть осуществлена органами контроля, но и органы контроля не следует беспокоить частыми, мало что дающими проверками исполнения ими экологического законодательства, если они надлежащим образом исполняют возложенные на них обязанности. Иначе говоря, проверки в территориальных управлениях Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - Управление) следует проводить при наличии к тому законных оснований.

О каких же законных основаниях может идти речь? Такими основаниями могут быть, во-первых, разного рода сведения о нарушениях законодательства, допускаемых работниками управлений, во-вторых, информация о ненадлежащем исполнении должностными лицами возложенных на них обязанностей по осуществлению государственного контроля за соблюдением норм и правил в части охраны атмосферного воздуха, иначе говоря, об их бездеятельности, в-третьих, резкое увеличение загрязняющих веществ в атмосферном воздухе города или иного населенного пункта, в-четвертых, массовые заболевания людей, вызванные загрязнением атмосферного воздуха, в-пятых, неисполнение требований прокурора, содержащихся в актах реагирования на нарушения законов и других требований, вытекающих из полномочий прокуроров. Что же касается проверок законности правовых актов, издаваемых в управлении, то они могут проводиться прокурором и при отсутствии сведений о нарушении законов с очередностью, как нам думается, не чаще одного раза в год. В данном случае под правовыми актами понимаются не только приказы, но и инструкции, положения, постановления о привлечении правонарушителей к административной ответственности и другие акты.

При проведении проверок в Управлении в первую очередь подлежат изучению сведения о нарушениях, в нашем случае, законодательства об охране атмосферного воздуха, которые поступили к прокурору, то есть он должен убедиться, соответствуют ли эти сведения действительности или нет. Источниками информации о нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха могут быть: обращения граждан (жалобы, заявления); сообщения органов власти; сообщения средств массовой информации, визуальные наблюдения прокуроров и иные источники.

Проведению проверки в управлении должна предшествовать соответствующая подготовка к ней прокурорского работника. Объем и содержание этой подготовки зависят от опыта работы прокурорского работника, владения им методическими приемами, характера сведений о нарушении законов, подлежащих проверке, в известной мере от времени, которым располагает прокурорский работник. Особенно тщательно надлежит готовиться к проверкам начинающим прокурорским работникам или ранее не проводившим подобные проверки.

Обычно подготовка к проверке исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха в Управлении слагается из следующих элементов:

1) ознакомление с материалами ранее проведенных проверок исполнения воздухоохранного законодательства в целях уяснения, какие нарушения этого законодательства допускались ранее, кем именно и какие меры принимались по их недопущению в будущем. Копии ранее внесенных прокурором в этот орган актов реагирования (протестов, представлений, предостережений) и ответы на них необходимо взять с собой, чтобы на месте проверки убедиться в реальности принятых администрацией мер по устранению нарушений законов;

2) ознакомление с имеющимися в производстве прокуратуры жалобами и другими обращениями граждан на действия или бездействие данного Управления, иными материалами, отражающими недостатки его деятельности;

3) изучение Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 №400, Положения о данном управлении, утвержденного решением руководителя Федеральной службы. Не будет лишним ознакомиться также с другими нормативными актами (приказами, инструкциями и т.д.), регулирующими деятельность Управления. Это удобнее сделать по месту проведения проверки;

4) подбор и изучение законов и подзаконных актов, применяемых Управлением в процессе осуществления контроля. От прокурора требуются прочные знания в первую очередь таких законов, как "Об охране атмосферного воздуха", "Об охране окружающей среды", "Об экологической экспертизе", подзаконных актов, закрепляющих процедуры осуществления экологического контроля;

5) изучение приказов, указаний Генерального прокурора РФ, а также других вышестоящих прокуроров в части надзора за исполнением экологического законодательства;

6) изучение имеющихся в прокуратуре методических пособий, разработок, памяток, информационных писем, обзоров и других материалов в части предмета проверки;

7) определение тактики и методики проверки, то есть характера и последовательности проверочных действий; вопросов, подлежащих выяснению; документов, с которыми надлежит ознакомиться; должностных и иных лиц, с которыми необходимо встретиться и возможно истребовать объяснения; отделов и лабораторий, с работой которых следует ознакомиться; определение специалистов, привлекаемых к проверке. Роль специалиста обычно выполняет при проведении таких проверок один из штатных работников Управления, выделяемый руководителем в помощь прокурору;