Взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвей государственной власти Украины

Важным полномочием Президента в этой сфере является закрепленный ст. 106 Конституции Украины обязанность обращаться с посланием к народу и с ежегодными и внеочередными посланиями к Верховной Раде Украины о внутреннем и внешнем положении Украины. Представляется, что в этих посланиях отдельное внимание необходимо уделять анализу взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти и их влияния на общее положение в стране.

Права Президента, закрепленных рядом других пунктов ст. 106 Конституции, по своей правовой природе также являются элементами механизма взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти. К ним следует отнести такие права Президента: назначать всеукраинский референдум об изменениях Конституции (п. 6); назначать внеочередные выборы в Верховную Раду Украины (п. 7); прекращать полномочия Верховной Рады Украины в случаях, предусмотренных Конституцией (п. 8); назначать с согласия Верховной Рады Украины Премьер-министра Украины и прекращать его полномочия (п. 9); назначать по представлению Премьер-министра Украины членов Кабинета Министров Украины, руководителей других центральных органов исполнительной власти и прекращать их полномочия на этих должностях (п . 10); образовывать, реорганизовывать и ликвидировать по представлению Премьер-министра Украины министерства и другие центральные органы исполнительной власти (п. 15); отменять акты Кабинета Министров Украины (п. 16) и ряд других.

Несмотря на наличие указанных выше широких властных полномочий, которые имеет президент Украины для обеспечения эффективного взаимодействия ветвей власти, необходимым является поиск новых форм этой его деятельности. Одна из таких форм уже найдена - это деятельность Представителя Президента в Верховной Раде Украины.

Предлагается также создать институт Представителя Президента Украины в Конституционном Суде Украины. Другие механизмы еще нужно создавать. Считаем, что эффективным механизмом обеспечения взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти может стать систематическая участие Президента в работе Верховной Рады Украины.

Определенные средства взаимодействия с другими ветвями власти должны также судебная власть и контрольно-надзорные органы, прежде всего Конституционный Суд Украины, главная функция которого заключается в решении вопроса о соответствии законов и других правовых актов Конституции Украины и официальное толкование Конституции Украины.

Таким образом, есть все основания полагать, что в Конституции Украины содержатся соответствующие механизмы взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Но сами проблема не снимается ни в теоретическом ни в практическом аспекте, поскольку к современном этапе создания государства довольно много случаев конфронтации между властным! структурами, особенно между законодательной и исполнительной, что не помогает решению довольно сложных проблем, стоящих перед украинским государством и обществом.

законодательная исполнительная государственная власть

2.3 Оптимизация взаимодействия институтов законодательной и исполнительной власти в Украине в рамках парламентско-президентской форме правления

Внедрение парламентско-президентской формы государственного правления в Украине обусловило появление новых институциональных вызовов, которые должны быть решены в ближайшее время для сохранения политической и, как следствие, социально-экономической стабильности государства. Одной из основных задач политического, административного и научного истеблишмента является создание оптимизационной модели взаимодействия ключевых субъектов государственной власти: Президента Украины, Кабинета Министров Украины и Верховной Рады Украины.

Организация исполнительной власти по Конституции Украины 1996 года является достаточно противоречивой, а дискуссии о его положений не утихают до последнего времени. Прежде всего речь идет о существовании двух центров этой ветви власти, обусловлено положениями Основного Закона. С одной стороны, в статье 113 определено, что Кабинет Министров Украины является высшим органом в системе органов исполнительной власти. Кроме того, из анализа закрепленной в статье 106 компетенции Президента Украины следует, что именно глава государства имеет наибольшие рычаги управленческого влияния на систему этих органов. Такое конституционно-правовое регулирование в украинской практике обусловило наличие двух центров исполнительной власти - в правительстве и аппарате президента. К этому можно добавить, что с момента вступления в должность нового главы государства и до последнего времени, когда произошли кардинальные кадровые изменения в высших эшелонах государственной власти, существовал еще и третий фактический центр в этой сфере - Совет национальной безопасности и обороны. Эта ситуация была обусловлена отсутствием четкого законодательного разграничения полномочий между указанными структурами (в Украине до сих пор, например, не принято базового закона "О Кабинете Министров"), а также субъективным фактором, на котором не будем останавливаться.

Очерченный состояние противоречит элементарному принципу теории организации о необходимости существования единого центра для эффективного функционирования системы органов исполнительной власти, построенной иерархически.

Даже высказанного, вполне достаточно для предварительного вывода о целесообразности изменения Конституции в части организации и функционирования исполнительной власти. К сожалению, конституционную реформу в Украине был начат и осуществлен в связи с другими факторами, прежде всего политического характера.

Именно политические факторы, а не назван и другие недостатки Основного Закона во многом обусловили содержание закона от 8 декабря 2004 года "О внесение изменений в Конституцию Украины ". Этот закон, вступающий в силу с 1 января 2006 года, касается фактически всех ветвей власти.

Законом "О внесении изменений в Конституцию Украины" от 8 декабря 2004 рассматриваемую норму Основного Закона таки изменен. Полномочия образовывать, реорганизовывать и ликвидировать министерства и другие центральные органы исполнительной власти изъято из компетенции Президента и передано Кабинету Министров Украины. При том формулировки нового конституционного положения вызывает как минимум удивление. Кабинет Министров совершает указанные действия в соответствии с законом. Таким образом, непонятно, может ли правительство без решения парламента в форме закона образовывать, реорганизовывать и ликвидировать центральные административные структуры. Если же не может, то не целесообразнее было это полномочия отнести к непосредственной компетенции Верховной Рады?

Очевидно, что анализируемая норма в случае ее вступления в силу потребует официального толкования Конституционным Судом Украины, но уже сейчас представляется, что для ее реализации станет необходимым принимать два акта: Верховной Рады и Кабинета Министров. Это приблизит наше государство к общей практики демократических государств по законодательному способа решения вопросов системы и структуры центральных органов исполнительной власти, однако неоправданно ее усложнит.

Важны еще несколько изменений конституционно-правовых норм относительно организации и функционирования исполнительной власти, перераспределения полномочий между ветвями власти.

1) Среди изменений, отражающих общую тенденцию к уменьшению полномочий главы государства и выдаются положительными в новом законе следует упомянуть изъятие из его компетенции права отменять акты украинского правительства (пункт 15 статьи 106).Согласно внедряемых изменений глава государства может только приостанавливать действие актов Кабинета Министров Украины по мотивам несоответствия Конституции с одновременным обращением в Конституционный Суд относительно их конституционности.

Наряду с этим Президенту сохранено право отменять акты Совета министров Автономной Республики Крым.

2) Статьей 114 Конституции в редакции 1996 года было предусмотрено, что в состав Кабинета Министров Украины входят Премьер-министр, Первый вице-премьер-министр, три вице-премьер-министра, министры. В рассматриваемом нами законе от 8 декабря 2004 года, эта норма изменена в части отсутствия указания на количество вице-премьер- министров. Такой отказ от указания (ограничение) в Конституции Украины количества вице-премьер-министров является не до конца оправдана. Возможно авторы "реформы" хотели таким образом уменьшить их количество, но в условиях, когда формирование украинского правительства будет находиться полностью в руках "коалиции", можно однозначно спрогнозировать, что именно за счет этих "безпортфельних" должностей будет происходить необоснованное расширение состава Кабинета Министров. Это негативно влиять на работоспособность Правительства. При этом необходимо учитывать тот факт, что целесообразность существования должностей вице-премьер-министров в принципе является достаточно слабо аргументированной (по нашему мнению, в случае их сохранения каждый вице-премьер-министр должен бы одновременно возглавлять одно из министерств) .

3) Из Конституции Украины исключены нормы части четвертой статьи 106 о контрассигнации (скрепление подписью) некоторых актов главы государства Премьер-министром Украины и министром ответственным за выполнение акта, однако непонятно, по каким мотивам. Например, почему-то считается лишним скрепление подписью соответствующими членами

Правительства актов Президента по вопросам "ведение переговоров и заключение международных договоров Украины", "принятие решения о признании иностранных государств" и тому подобное. Но известно, что в демократических государствах контрассигнация не только гарантирует главу государства от принятия ошибочных решений, но и обеспечивает само государство от "сюрпризов" типа Единого экономического пространства, что для нас однозначно актуальным.

Завершая отметим, что указанные недостатки в значительной мере является следствием принятия изменений в Основной Закон в чрезвычайных условиях, под большим влиянием политического противостояния, что вряд ли оправдано, учитывая важность внедряемых конституционно-правовых новаций для общества и государства. Кроме того, рассматриваемые изменения в Конституцию Украины вступают в силу и их следует воспринимать как действительность, которую предстоит реализовывать в практике государственного строительства.

ГЛАВА III. ПОЛИТИЧЕСКАЯ РЕФОРМА И ИЗМЕНЕНИЯ В ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ

3.1 Современная политическая реформа как способ преодоления противостояния, между ветвями власти и укрепления демократических основ развития украинского общества

Современное развитие Украины, во многом, теряет в силу наличия определенного противостояния политических сил. Кроме того без открытой для общества состязательности нельзя и думать о развитии демократического общества. Поэтому очень важно определить условия при которых конкуренция между политическими силами в обществе может носить конструктивный характер, служить развитию общества, а не тратить значительную часть энергии общества на разрушительное противостояние.
Именно эти условия должны быть определены в Основном Законе государства, распределяя полномочия между ветвями власти, сбалансировав их взаимодействие, ориентируя на общественные интересы и обеспечивая надежный контроль общества за их деятельностью.

Предварительный развитие показало, что в этих вопросах не все в порядке. Можно было наблюдать ситуацию при которой Президент Украины до 2006 года был наделен достаточно широкими полномочиями. Он практически самостоятельно определял состав правительства, назначал глав областных и районных администраций, которые были ему подотчетны. При этом он не нес никакой ответственности, кроме моральной, за результаты их деятельности. Более того, стремление удовлетворить требования главы государства, часто преобладало в их деятельности реальные жизненные потребности самого общества.

Рассмотрим только некоторые аспекты, которые связаны с проблемой совершенствования взаимодействия ветвей власти в государстве и обеспечением прав и свобод граждан в нашей стране.

Собственный украинский опыт строительства демократического общества показывает, что принятая в 1996 году Конституция не является безупречной и такой, которая установила оптимальный для современного этапа развития украинского общества политическое устройство. Одним из главных ее недостатков были диспропорции в полномочиях ветвей власти.

В данном контексте следует заметить, что сердцевину политической системы Украины составляют институты Парламента, Президента и Кабинета Министров. Именно характер их взаимодействия позволял до недавнего исследователям утверждать, что формой правления Украина ближе всего находится к суперпрезидентской республике. То есть такой формы при которой непререкаемый приоритет во всех сферах общественной жизни имеет именно институт Президента.

И в действительности если внимательно проанализировать полномочия и рычаги института Президента, которые действовали до введения с 1 января 2006 года изменений в Конституцию, можно смело утверждать, что по некоторым показателям они приближаются к полномочиям царствующих особ в монархических государствах.

Но при этом не надо забывать, что в 1996 году не столько было важным принятие изящного Основного Закона, сколько необходимым был сам факт начала нового конституционного порядка в молодому украинскому государству. Хотя само принятие указанного документа было относительно простой задачей, все же воплощение его в социально-политическую реальность стало намного более сложным процессом.

До недавнего времени некоторые исследователи считали, что Конституция 1996 года установила между ветвями власти взвешенный баланс. Они говорили о том, что несмотря на доминантность Президента, реализация президентских властных полномочий в решающей степени зависит как от самого Президента, так и от добровольной или вынужденной готовности к кооперативного сотрудничества и компромиссов всех властных институтов. Из данного утверждения следовал вывод, что Конституция Украины абсолютно способна преодолевать даже слишком сильное преимущество Президента.

Впрочем, в реальности, своей доминантность Президент достаточно легко мог дополнять собственной "президентской" большинством в парламенте, и "принципиальной" поддержкой своей политики неопозицийних политических сил. Именно такое положение превращало правительство страны в разменную монету в большой политической игре президента с самим обществом.

Как мы знаем, заметные расхождения ветвей власти, чрезвычайные полномочия Президента не воплотилась в политическую стабильность, которой так не хватало процесса государственного строительства, независимого развития. Более того, это привело к острому противостоянию внутри правящих сил и быстрого роста оппозиции.

Можно утверждать, что одной из причин такого положения было недостаточно оптимальное определение соотношения и взаимодействия ветвей власти в нашем государстве. Именно это натолкнуло многих ученых и политиков на мысль о том, что парламентская форма правления является более подходящей к задачам переходных политических систем, к которым, безусловно, относится и политическая система общества.

Именно попыткой преодолеть такого рода ситуацию и некоторыми другими аспектами и были обусловлены инициативы разных политических сил внести изменения в Конституцию Украины, которые часто квалифицируют как политическую реформу. Сегодня мы являемся свидетелями шагов законодательной ветви власти по изменению основ существующей политической системы украинского общества. Они в первую очередь касаются соотношения полномочий между Верховной Радой и Президентом Украины при формировании и функционировании правительства. В целом, этот процесс осуществляется в нескольких направлениях и затрагивает практически все ведущие политические институты.

Один из стратегических направлений политической реформы направлен на изменение роли государства в политической системе. Его конечной целью является постепенная замена приоритета командно-управляющих функций государства на социально-обслуживающие задачи.

Острая политическая борьба последних лет актуализировала вопрос снижения веса государственной власти в общественной жизни, поскольку процесс ее передачи от одних политических сил другим неизбежно сопровождается политическими кризисами, раскалывает общество. На примере избирательных кампаний 2004-2006 годов мы видим, что сегодня их результаты неизбежно уходят не только по изменению руководящих политических сил, которые получают право реализовывать государственную власть, но ставит на повестку дня вопрос изменения государственного строя.

Сегодня стала очевидной необходимость пересмотра как соотношение полномочий между ветвями власти, так и обеспечения их компетентного общественного контроля.

Сделаны шаги по усовершенствованию конституционного строя в Украине сегодня изменили его де-юре, но относительно самого конституирования новой парламентско-президентской форме правления, которую закладывает Конституция, то можно уверенно утверждать - процесс ее становления только начался.

Данная форма способна, с одной стороны, в большей степени противодействовать проявлениям авторитаризма, а с другой, предоставляет государственным властям более целостного, динамический характер и не позволяет манипулировать ответственностью за внедрение тех или иных решений. За первые десять лет независимости на Украине реализовывали свои программы десять правительств. Именно им наша политическая система отвела место "крайнего", когда начинали искать виновника в тех проблемах, которые сопровождают развитие нашей страны, несмотря на то, что по Конституции правительство лишь реализует стратегические задачи других государственных институтов.

Сегодня, следует выразить важность того, что Конституция Украины и текстуально, и косвенно предполагает общепринятую в демократических обществах норма, согласно которой формирование правительства происходит на базе парламентского большинства, способного его поддерживать. Собственно, этой нормой определяется и легитимность самого правительства. На нынешнем этапе установления нового властного устройства в Украине, правило системного перемещение властных рычагов сожалению не срабатывает. Главной причиной этого является отсутствие структурированности парламента и развитой системы политических партий.

Последняя сегодня находится на переходной стадии от атомизированной к так называемой системы поляризованного плюрализма.

Главным недостатком нового устройства Украины является то, что процесс его установки только начался и происходит в неблагоприятных социальных, политико-экономических условиях. Это, конечно, нельзя отождествлять с возможными недостатками самой системы. Поэтому на вопрос, насколько парламентско-президентская форма правления для Украины является оптимальной, однозначно ответить невозможно.

По нашему мнению - это выбор оптимальный на сегодня. Но он и дальше требует согласования с реалиями современной политической жизни, в котором существует острая политическая борьба, которая часто раскалывает общество, угрожает его целостности. Необходимо найти важные механизмы, которые бы одновременно допускали политическую конкуренцию, но не допускали бы деятельности которая обессиливает и разделяет общество.

Надо согласиться с исторической объективностью, что любая аутентично-демократическая система правления срабатывает нормально только в условиях, когда гражданское общество, социально-экономическое общество, правосознание, бюрократически-административные элиты и прочее, получили соответствующей степени развития и качеству. В Украине эти взаимообусловленные элементы находятся или еще в стадии становления, или, если уж существуют - ловко не функционируют, или кое-где еще и принимают искаженные формы. При таких условиях да еще при отсутствии настоящих традиций конституционализма, традиций парламентаризма, ни одна, даже теоретически совершенная форма и испытуемая модель политического устройства в Украине, эффективно работать еще не может.

Ли не самой сложной звеном в процессе становления нового политического строя в Украине является релятивная неразвитость гражданского общества как субъекта политической власти. Оно находится только в начальной стадии преобразования и хоть приобретает новые черты, еще не вызревает, ибо только едва заметно избавляется откидных характеристик прежнего. Украинское гражданское общество еще не структурировано, не стратифицировано и чрезмерно есть зависимое от государства.

Следует выразить обеспокоенность по поводу того, что в отдельных слоях политической элиты Украины демонстрируются сомнения, относительно целесообразности сохранения в Украине парламентско-президентского устройства и, в частности, относительно существования института Президента. Нередко указывается на то, что наибольшее количество современных демократий имеют парламентарные формы правления, то есть такие, в которых переплетаются взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти, а доминантность принадлежит парламенту.

Другие же политические силы продвигают противоположные идеи, стимулирующие появления конституционных изменений и поправок в целях возвращения к доминированию института Президента. Предлагается переоценку отдельных главных положений Конституции, при посредничестве которых возможно превратить нынешний политический строй на "более президентский".

Наконец, страсти, о фундаментальных конституционных изменений с целью перераспределения институциональных полномочий Президента, законодательной и исполнительной ветвей власти и фактического изменения политической системы Украины свидетельствуют о существующих проблемах ее функционирования.

Изменения и поправки в Конституцию Украины, которые введены и те, которые предполагается ввести, не имеют только "технологический" характер, а являются существенными, поскольку по своему содержанию являются качественными изменениями Конституции. А это уже совсем другое измерение.

Конечно, нельзя отрицать возможности и даже, при определенных условиях, необходимости изменений в Конституцию. Но, как справедливо отмечает Владимир Шаповал, "изменения в Конституцию должны быть политически взвешенными и юридически сличений, они должны быть осуществляемыми прежде всего в периоды стабилизации ..."( 89, с. 23).

Соглашаясь с данным мнением, следует заметить, что это не означает отрицания продолжения осуществления реформы политической системы и ее отдельных составляющих. В частности, следует отметить, что в ходе ее демократизации, стало очевидным, что недостаточно провозгласить демократические права и свободы для тою, чтобы они реально воплотились в повседневную жизнь общества. Сегодня мы должны видеть, что демократизации системы опираются не только представители отдельных политических сил. Существенное сопротивление на этом пути обусловлен устойчивыми: стереотипами значительной части рядовых граждан представлений о "былые времена", стремлениями значительной части властной консервативной элиты, которая занята решением собственных проблем привычными средствами.

По этому поводу, следует высказать замечания о том, что сегодня в сознании многих существуют представления о том, что значительная часть проблем функционирования политической системы, особенно в области реализации прав и свобод граждан, связанная с экономическими проблемами общества.

На первый взгляд может так и показаться, но если смотреть более внимательно на эту проблему, то можно понять, что как раз экономические проблемы во многом обусловлены неспособностью политической системы воплотить в жизнь фундаментальные права человека в нашем обществе. Показательным в этом есть невероятное по размерам и скорости имущественное расслоение общества. При этом по Конституции Украины провозглашено социальным и правовым государством (41, с.2).

Надо откровенно высказаться по поводу того, что современный этап развития украинской государственности характеризуется отодвиганием на задний план задекларированных конституционных прав. Права чаще всего существуют сами по себе, а реальные возможности пользования ими сами по себе.

Во многом, это объясняется политико-экономическими процессами, которые связаны с длительным процессом перераспределения общественного богатства, в ходе которого происходит жестокая борьба без правил за собственность. Процесс накопления первоначального капитала происходил в разное время в большинстве современных стран мира, но только в постсоветских государствах он происходит, на фоне трансформации политической власти в большую собственность.

Сегодня очевидно, что для решения проблемы повышения эффективности политической системы в реализации конституционных основ общества необходимо осуществить реальные изменения в экономической политике, которые обеспечат не только рост производства, но и переориентацию на общесоциальные потребности. Правовое государство, которым задекларирована Украины в действующей Конституции, должна всесторонне содействовать развитию основных принципов гражданского общества, обеспечивать баланс интересов между различными социальными слоями, отвечать за принятые решения.

Понять это очень важно, но еще важнее увидеть до конца полно, каким именно путем следует этому идти. Сегодня абсолютно ясно, что эта задача в большей степени является задачей самих граждан, которые должны наконец научиться реально определять свои интересы, а не руководствоваться вымышленными для них консервативной элитой причинами неурядиц.

3.2 Перераспределение полномочий законодательной и исполнительной власти

Согласно Закону «О внесении изменений в Конституцию Украины» с января 2006 года Украина стала государством с парламентско-президентской формой правления, что является одной из самых распространенных политических моделей в европейских демократических странах. Главная цель политической реформы - переход Украины от избытка централизованной и авторитарной модели организации власти к модели европейской представительной демократии, обеспечивающей профессиональный уровень государственного управления, равноправное взаимодействие органов власти и гражданского общества, свободу слова и гарантирования прав человека.

Согласно конституционным изменениям Украина должна в сжатые сроки сформировать современную, максимально эффективную политическую систему, способную обеспечить поступательное развитие страны.

Стратегические приоритеты этих изменений:

- Формирование сильной исполнительной власти на принципах публичности и политической ответственности;

- Развитие партийной системы, которая будет способствовать политической структуризации общества;

- Развитие парламентаризма;

- Расширение возможностей влияния гражданского общества на формирование и деятельность политических партий и органов власти;

- Обеспечение политической нейтральности и профессионализма государственной службы, преодоление коррупции;

- Создание условий для развития полноценного местного самоуправления. (52, с.9)

Переход к новой модели управления страной достаточно сложный. Он предусматривает осуществление ряда реформ. Первые шаги на пути внедрения политической реформы показали, что Украина постепенно претворяет в жизнь мероприятия, обеспечивающие, необратимость процесса трансформации общества.

Среди них важнейшие:

1. Начался процесс перераспределения полномочий во властном треугольнике «президент-парламент-правительство».

2. Изменен статус, механизмы формирования и основы деятельности Кабинета Министров.

3. Украина ввела и получила первый опыт выборов в парламент и органы местного самоуправления по новой, пропорциональной системе.

4. Осуществляются мероприятия по формированию сильной и ответственной исполнительной власти.

5. Вносятся изменения в партийной системе, происходит развитие парламентаризма в стране.

6. Создаются условия для участия граждан в принятии важных решений.

7. Рассматривается вопрос о внесении конституционных изменений по развитию полноценного местного самоуправления.

Полномочия парламента

Ключевой момент политической реформы - расширение полномочий Верховной Рады.

Парламент сохранил свои законодательные функции и получил новые полномочия, в том числе в кадровой политике, которые уже применил в практической деятельности.

А именно:

* выдвижение кандидатуры для назначения на должность премьер министра, назначение премьер-министра по представлению президента;

* назначение по представлению президента министров обороны, иностранных дел, освобождения их от должностей;

* назначение по представлению премьер министра всех членов Кабинета Министров (кроме, соответственно, министров обороны и иностранных дел), председателя Антимонопольного комитета, председателя Государственного комитета телевидения и радиовещания, председателя Фонда государственного имущества, освобождение соответствующих лиц от должностей;

* назначение на должность и освобождение от должности по представлению президента председателя Службы безопасности;

* предоставление согласия президента на назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Украины, выражения недоверия Генеральному прокурору Украины, что влечет его отставку с должности;

* принятие отставки премьер-министра, Кабинета Министров в целом и отдельных членов Кабинета Министров;

* право освобождения от должностей трети состава Конституционного Суда. (52, с.11)

Отныне Кабинет Министров слагает свои полномочия перед Верховной Радой.

Расширены полномочия комитетов Верховной Рады. Счетной палате предоставлено право осуществлять контроль не только за использованием, но и поступлением средств в Государственный бюджет.

Согласно изменениям в Конституцию, вступившие в силу с аооб года, уменьшились объемы полномочий президента, прежде всего в сфере формирования и деятельности исполнительной власти. Одновременно глава государства получил действенные рычаги влияния на деятельность Верховной Рады.

Он имеет право досрочно прекратить полномочия Верховной Рады, если:

* на протяжении месяца в Верховной Раде не сформирована коалиция депутатских фракций в соответствии со статьей 83 Конституции;

* в течение шестидесяти дней после отставки Кабинета министров не сформирован персональный состав Кабинета Министров.

Президент сохранил свое влияние на Кабинет Министров, он остается главой государства, который выступает от его имени и избирается общенациональными выборами сроком на пять лет. Осуществляет функции главнокомандующего Вооруженными Силами и гаранта национальной безопасности. И в новой политической модели президент является гарантом соблюдения Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Именно конституционный долг и делегированы президенту украинским народом полномочия обязывают его обеспечить внедрение изменений в политическую систему страны. Это отвечает стратегическим задачам развития Украины как правового, демократического, конкурентоспособного европейского государства [6].

Полномочия Кабинета Министров

Основной Закон признает, что высшим органом в системе исполнительной власти является Кабинет Министров.

Кабмин по-прежнему обеспечивает государственный суверенитет и экономическую самостоятельность Украины, осуществление внутренней и внешней политики государства, исполнение Конституции и законов, актов президента.

Вместе отныне ему предоставлено право:

* образовывать, реорганизовывать и ликвидировать в соответствии с законом министерства и другие центральные органы исполнительной власти, действующих в пределах средств, предусмотренных на содержание органов исполнительной власти;

* назначать на должности и освобождать от должностей по представлению премьер-министра руководителей центральных органов исполнительной власти, которые не входят в состав Кабинета Министров.

В новых условиях Кабинет Министров имеет возможность избегать прямого вмешательства в свою деятельность других ветвей власти. Например, ни один указ, который президент издает во исполнение решений Совета национальной безопасности и обороны, не может забрать силу без контрассигнации премьер-министра и министра, ответственного за исполнение пункта этого документа [43, с. 6] ..

Внедрение механизма коалиционного формирования правительства и кардинальное повышение его роли, особенно роли должности премьер министра, который в системе государственной власти превращается в одну из наиболее влиятельных и дееспособных должностных лиц, следует рассматривать как одно из ведущих направлений политической реформы.

Для того чтобы политическая реформа преуспела, политическая элита, в своем большинстве, должна достичь консенсуса по базовым принципам политических преобразований. Не стоит спорить о терминологический нюанс (парламентско-президентская или президентско-парламентская система).

Большинство форм правления (особенно смешанных) имеют уникальные характеристики. Главное сегодня - на основании согласия ведущих политических сил четко определиться с основным вектором преобразований системы власти, их конкретным содержанием и механизмом реализации Описывая власть нынешняя Конституция говорит о многом, кроме того, зачем каждая из ветвей власти. А это должно быть сказано, ибо отсутствие цели в каждой ветви власти как раз и делает ее безответственной отношении граждан и неосмысленно для самих представителей этой власти.

Принцип "сдержек и противовесов" в новой Конституции должен действовать в расширенном виде:

1) Выход "сдержек и противовесов" в полномочиях ветвей власти за пределы страны для сохранения, с одной стороны, вхождение страны в мире (ЕС) и сохранение ею целостности и культурной идентичности;

2) Выход "сдержек и противовесов" в отношении инфраструктуры за пределы власти, поскольку центр принятия инфраструктурных решений должен быть в четырехугольнике: государственная власть - местные власти - бизнес - компетентная общественность (эксперты) для эффективного управления инфраструктурой;

3) Принцип «сдержек и противовесов" самоуправления относительно власти направлен на развитие самодеятельности граждан, реализацию их естественной свободы на управление собственной жизнью. То есть самоуправление является первичным по отношению к власти, но власти ограничивают его исключительно в вопросах территориальной целостности, сохранения-развития культурной идентичности, стратегического развития страны.

Следовательно Конституция должна разрабатываться всей украинской элитой, а приниматься на всенародном референдуме.

Принцип законодательной власти - разумное устройство мира, который подвластен законам страны.

Принципы Законодательной власти в пределах принципа распределенного суверенитета:

Принцип защиты прав и свобод граждан, а не интересов в законотворчестве.

Принцип устремления к прямой демократии и электронного самоуправления.

Принцип приоритета самоуправления и последовательного соблюдения субсидиарности в законотворчестве.

Принцип доминирования стратегических подходов в законотворчестве.

Принцип непосредственного представления публичного интереса граждан в кризисных ситуациях - "быть над схваткой".

Принцип публичности и общественного контроля за деятельностью парламента и каждого депутата в частности.

Принцип применения экспертного знания (обязательности экспертизы, по которой предусмотрено бюджетное финансирование на тендерной основе).

Принцип публичного лоббирования на основе закона и отказа депутатов от лоббирования.

Принцип невмешательства фракций и партий парламента в деятельность исполнительной власти через своих представителей в правительстве.

Принцип власти - постоянно объяснять гражданам свое видение развития страны, а не только экономического роста, и достигать этого развития путем эффективного управления и координации действий различных экономических субъектов.

Принципы Исполнительной власти в пределах принципа распределенного суверенитета:

Принцип разграничения политики и управления в коалиционном правительстве - представители партий работают как управленцы и выполняют программу Правительства.

Ограниченные политические функции имеет узкий определен перечень лиц.

Принцип профессионального подхода к кадровой политике в Правительстве: там нужны профессиональные управленцы, а не хозяйственники или отраслевые специалисты.

Эксперты или отраслевые специалисты не являются управленцами, они привлекаются в процесс принятия решений Правительства на всех этапах, но организацию принятия решений осуществляют управленцы.

Принцип разграничения властей и бизнеса.

Принцип программной работы (собственно Правительственной Программы) и преемственности решений исполнительной власти.

Программный принцип развития за публичными критериями, не сводится к экономическому росту и обогащению (т.е. должно быть четко определено, по каким критериям и как мы узнаем, что мы развиваемся).

Принцип дерегуляции бизнеса: один вид деятельности - не более одного разрешения.

Принцип применения внешнего экспертного знания на основе целевых расходов бюджета на внешнее консультирование Правительства на тендерной основе.

Принцип публичности и общественного контроля за деятельностью Правительства.

Организационный принцип публичности - не статусная (публичная, со свободным доступом, с открытым подбором приглашенных, равное право всех на выступление) коммуникация в процессе общественных слушаний и других публичных акций.

Нынешняя Конституция даже в ее новой редакции 2006 года не является социально эффективной, поскольку:

1. Консервирует ситуацию "конституционной анархии", даже в условиях принятия изменений относительно реального самоуправления.

2. Консервирует ситуацию "стратегической неадекватности" и связанную с ней ситуацию "внешнего управления страной".

3. Делает недейственным самоуправления даже после его детального описания в Конституции, поскольку действует принцип доминирования трех ветвей власти о любых полномочий самоуправления, и "народ как источник власти" - остается декларативным принципом.

4. Применяет повсеместно в тексте старое понимание принципа "сдержек и противовесов" как только в органах власти, безотносительно: к самоуправлению, к инфраструктур, к внешним международных структур, имеющих стратегическое влияние на государственные решения.

5. Не содержит понятия "стратегическая власть", не описывает систему стратегирования как набор механизмов и процедур.

6. Не содержит принципов действия и целей законодательной и исполнительной власти.

7. Не распространяет верховенство права на принципы судебной власти.

Нынешняя Конституция является теоретически устаревшей социально неэффективной в ситуации внешнего управления страной, не позволяет отвечать на мировые вызовы, ведет к уничтожению культурной идентичности Украины, ее ассимиляции, например, в Европейском сообществе. Нынешнюю Конституцию не может быть изменена, она должна быть полностью переписана заново на новых принципах.

3.3 Проблема политической реформы в Украине и ее европейский выбор

«Наш путь в будущее - это путь, которым идет объединенная Европа. Наш путь с объединенной Европой. Мы с Европой принадлежим к одной цивилизации, разделяем ее ценности. История, экономические перспективы, интересы людей дают четкий ответ, где нам искать свою судьбу.

Наше место в Европейском союзе », - подчеркнул 23 января 2005 в своей программной речи на Майдане Президент Украины В. Ющенко.

Европейский выбор Украины был официально определен еще на этапе формирования основ внешней политики нашего государства и основывался на ее жизненно важных интересов, историческом стремлении украинского народа быть неотъемлемой частью единой Европы.

Бесспорно, несмотря существенные внутри и внешнеполитические осложнения, в последнее время обозначились заметные позитивные сдвиги в реализации евро интеграционного курса Украины.

Приходится признать, что оно может стать реальностью не так быстро, как хотелось бы.

НАН нашему глубокому убеждению, не меньший вес для реализации перспектив евро интеграционной стратегии Украины имеет обеспечение стабильности институтов, являющихся гарантами демократии, верховенства права, прав человека и основных свобод, уважения прав национальных меньшинств и их защиты, то есть выполнение первого из Копенгагських критериев членства в ЕС (июнь 1993 г.) и ст .. 6 Амстердамского договора о ЕС от 2 октября 1997

Измерения демократичности были определены по общепринятым на Западе фундаментальными признаками демократии - разделения властей и соблюдения основополагающих прав. Объектом изучения разделения властей в странах ЦВЕ - кандидатах на вступление были парламенты, органы исполнительной и судебной власти.

Основополагающие права включали гражданских и политических, экономических, социальных, культурных, а также права меньшинств.
Выводы ЕС опирались на четко сформулированные оценки о состоянии соответствия политических институтов критериям членства в таких сферах:

1) общая оценка функционирования политических институтов («надлежащим образом и в условиях стабильности», «требуют консолидации» «не соответствуют копенгагським критериям»);

2) разделение ветвей власти («поделены» «формально разделены», «не разделены»);

3) пределы компетенции ветвей власти («установлены и хранятся», «установлены, но не сохраняются», «не установлены»);

4) уровень сотрудничества ветвей власти («высокий уровень», «недостаточное сотрудничество», «напряжение между ветвями власти»);

5) выборы («свободные и честные», «не являются свободными»);

6) положение оппозиции («участие в деятельности политических институтов», «права оппозиции не хранятся»);

7) сменяемость власти («в результате выборов»);

8) функционирование судебной системы («требует улучшения в целом», «судебная власть не является свободной»);

9) фундаментальные права («в основном сохраняются»; нарушаются »);

10) положение средств массовой информации («свободные», «существуют определенные ограничения», «необходимо законодательное обеспечение свободы СМИ»);

11) борьба с коррупцией («требует дальнейшего усиления», «требует значительного усиления» «требует радикальных средств по обеспечению прозрачности принятия решений»);

12) гражданский контроль за армией и службами безопасности («гражданский контроль установлен и является адекватным», «гражданский контроль за армией и службами безопасности не установлен») (76, с.67-68)
Применение этих методов оценки соответствия политических институтов любого государства-заявителя критериям членства позволило дать характеристику их состояния и определить политические проблемы, решение которых играло решающую роль в принятии решения о включении или не включении той или иной страны в первую группу стран, вступающих в Евросоюз.

Учитывая европейский выбор Украины и стратегическую цель создания необходимых предпосылок для вступления ассоциированного, а впоследствии и полноправного членства в ЕС, следует отметить, что оценка уровня демократичности общественно-политической жизни страны является не только необходимым процедурным задачей институтов Евросоюза относительно решения начать переговоры о вступлении , но и возможностью для государства-претендента на членство определить, ее политические преобразования европейским стандартам. Наличие формальных признаков демократии не может быть достаточным условием успешной евроинтеграции, главным же риском остается медленная демократизация политических институтов.

Среди политических критериев членства в Евросоюзе на первый план Еврокомиссией было поставлено стабильное функционирование государственных институтов в условиях разделения ветвей власти с четким определением их компетенции.

Конституционные поправки, абсолютное большинство которых вступило в силу после 1 января 2006 г., предусматривают существенное перераспределение кадровых полномочий от президента к парламенту. Схематично новая модель формы правления выглядит так: 1) после парламентских выборов Верховная Рада формирует правительственную коалицию, 2) коалиция предлагает президенту кандидатуру премьер министра, 3) по представлению президента Верховная Рада назначает премьера, министра обороны, министра иностранных дел и главу СБУ; 4) по представлению премьер-министра Верховная Рада назначает персональный состав правительства.

Одновременно, согласно запланированной политической реформой, президент отнюдь не превращается в декоративную фигуру. Он сохранил единоличное право подписывать законы и монопольное право назначать глав областных администраций, механизм импичмента остается довольно неопределенного, к тому же глава государства получил два дополнительных приводы распустить парламент если Верховная Рада не успела в течение одного месяца создать коалицию депутатских фракций и если она в течение 60-ти дней не смогла сформировать новый Кабинет Министров.

Конституционная реформа в Украине действительно есть ко времени.

Однако, по нашему убеждению, она должна проводиться не ради удовлетворения клановых проблем различных группировок истеблишмента, а с целью более четкого и более сбалансированного распределения полномочий между ветвями власти, что позволит качественно усовершенствовать механизм отношений законодательной и исполнительной власти. Это существенно способствовать повышению эффективности действий власти, ее ответственности перед обществом, становлению в Украине крепких демократических традиций.

С победой оранжевой революции ноября-декабря 2004 г. «позицию» и «оппозицию» в Верховной Раде поможет определить именно участие или неучастие ее представителей в действиях или членстве в исполнительной власти. Однако такой шаг предполагает готовность основных политических сил взять на себя публичную ответственность за политику правительства.
В течение длительного времени взаимоотношения независимой Украины с Европейским Союзом напоминали скорее намерения, а не соглашение о вхождении в общий европейский политического, правового и экономического простор.

Но пройдя чистилище мирной демократической оранжевой революции, Украина обрела моральное и юридическое право подавать заявку на членство в ЕС.

ВЫВОДЫ

Действительно, положительное и вполне демократическое попытка создать систему, которая гарантировала недопустимости абсолютизации государственной власти и вторжение высшего суверенитета от народа в пользу того или иного органа государства, в непосредственной государствообразующей практике ставит немало сложных проблем.

Основную из них можно сформулировать следующим образом: следует ли принцип разделения государственной власти толковать в общем плане, или исключительно институционально? Значительной мере одной из фундаментальных попыток найти ответ на сформулированный вопрос стала теоретическая разработка концепции «единственно-разделенной» государственной власти.

Иногда эту модель еще определяют понятием «интеграционной системы разделения властей», когда наряду с установкой на разграничение полномочий определяются такие принципы, как сотрудничество разных институтов власти и их взаимный контроль.

Характерным свойством данной концепции единственно-разделенной государственной власти является то, что определяя классическую тезис о юридическом однопорядковисть, ровно значимость и равноценность институтов власти, в ее рамках упор переносится с понятия «разделение» на понятие «власть». То есть, целью всех трех «равноценных властей», что позволяет утверждать об их общую основу, является не столько постоянное хранение и воспроизведение любыми средствами собственной автономности, сколько объединение усилий направленных на поддержание целостности государственной власти для обеспечения основных интересов общества в целом и отдельных граждан. Причем, указанная цель приобретает свою решающую роль в период политико-правовых трансформаций, когда разделены ветви государственной власти должны заботиться не столько о собственной автономности, сколько об эффективном сотрудничестве.

Другим важным методологическим моментом этой концепции является перенос акцентов с функциональной определенности деятельности институтов государственной власти на проблемы возможностей их взаимного влияния. Фактически развитие теории «единственно-разделенной» государственной власти происходил по двум основным направлениям: а) путем акцентирования необходимость сочетания принципа разделения властей с требованием сохранения целостности системы государственной власти, б) путем критики руководства на жесткое распределение компетенции и полномочий отдельных институтов государственной власти.

Иначе говоря, принцип разделения государственной власти, не является базовым условием демократии, а выполняет чисто функциональную роль, которая может быть представлена через четыре задачи: а) институализация соперничества между отдельными субъектами власти, б) обеспечение контроля за органами государственной власти, в) предотвращения нежелательной и опасной концентрации власти в руках тех или иных государственных органов; г) обеспечение эффективного функционирования власти и управления.

Таким образом, чисто теоретические проблемы соотношения между двумя основополагающими задачами, которые встают в ходе развития демократического государства, создание надежных предохранителей узурпации государственной власти и обеспечение ее эффективного функционирования как целостного механизма для удовлетворения основных потребностей общества и отдельных граждан, обращающихся необходимостью разработки такой правовой основы, которая бы позволила реализовать обе эти цели.

Анализируя направления реформирования взаимодействия законодательной и исполнительной власти в современной Украине, оказывается необходимость конституционной коррекции учредительной функции парламента. То есть, необходимы содержательные изменения в сфере полномочий законодательной власти относительно процесса формирования исполнительной власти, что позволит, с одной стороны, сблизить эти ветви государственной власти, а, с другой, - обеспечить исполнительную власть стабильной поддержкой парламента (парламентского большинства), что будет иметь своим следствием решение проблемы законодательного обеспечения социально-экономического и политико-правового развития государства.

При этом указанные изменения должны найти свое отражение на высшем конституционном уровне.

Независимо от того, кто является Президентом и который депутатский корпус представлен в Верховной Раде, в Украине каждый раз воспроизводится противостояние парламента и главы государства.

Негативные последствия этого противостояния влияют и на качество законодательного процесса и на деятельность исполнительной власти, прежде всего правительства. Кабинет Министров является постоянным заложником этой борьбы.

Создание эффективной системы государственной власти и сейчас, на семнадцатом году независимости, остается главной задачей украинского государства. 8 декабря 2004 в результате жесткого политического кризиса, которую обусловили массовые фальсификации результатов выборов Президента Украины, Верховная Рада Украины приняла закон о внесении изменений в Конституцию Украины. Согласно этим изменениям, система государственного устройства в Украине менялась в направлении с модели жесткой президентской республики к модели парламентско-президентской республики.