Процесс управления кадрами в органах местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы исследования заключается в том, что система муниципального управления, как и вся система местного самоуправления, находится в современной России на стадии становления. Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления крайне недостаточны и не обеспечивают удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Но особенно муниципальная власть нуждается в квалифицированных кадрах, способных эффективно управлять муниципальным имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями, объектами городского хозяйства и социальной сферы, разрабатывать и реализовывать местные программы развития в рыночной среде. Квалификация кадров, а также понимание работниками своих задач и отношение к делу являются решающими факторами эффективности муниципального управления. Так как в настоящее время в органах местного самоуправления работает много специалистов высокой квалификации, с большим опытом работы в своих сферах, но воспитанных в старых традициях административно-командной системы. Они не воспринимают собственную деятельность как специфическую муниципальную деятельность и используют в своей работе подходы, характерные для управления хозяйственными структурами или структурами государственного управления. Одной из главных причин такого положения дел является, прежде всего, несовершенная система подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров. Так как специфика и содержание управленческого труда в системе муниципального управления определяют требования не только к соответствующим профессиональным знаниям, навыкам и интеллектуальным способностям, но и к личным качествам муниципального служащего.

В условиях рыночной экономики один из решающих факторов эффективности функционирования системы муниципального управления является обеспечение высокого качества кадрового потенциала.

Таким образом, тема выпускной квалификационной работы актуальна в настоящее время, так как от уровня подготовленности муниципальных служащих зависит нормально функционирующая как муниципальная служба, так и система местного самоуправления в Российской Федерации.

Цель и задачи исследования. Целью данной выпускной квалификационной работы является изучение и анализ работы кадровой службы администрации города Ставрополя, а также раскрытие практических проблем, механизмов их реализации на современном этапе развития. Для достижения намеченной цели были поставлены и решены следующие задачи:

- изучены теоретические аспекты управления кадровой политики в органах муниципального управления;

- рассмотрены основы формирования, типы и этапы построения кадровой политики;

- проведен анализ структуры местного самоуправления города Ставрополя, а также подробно изучено состояние кадрового потенциала администрации города Ставрополя, процессы аттестации и переподготовки кадров;

- выявлены основные проблемы муниципальной службы на современном этапе развития;

- предложены основные механизмы решения кадровой политики администрации города Ставрополя.

Предмет и объект исследования. Предметом исследования работы является совокупность отношений процесса управления кадрами в органах местного самоуправления.

Объект исследования - администрация города Ставрополя, и проведенный в ней анализ кадровой политики.

Информационная база исследования. Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. Среди зарубежных учёных большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как Васильчиков А.В., Безобразов В.П., Коркунов К.М., Чичерин Б.Н., Свешников М.И., Градовский А.Д., Михайлов Г.С., Лазаревский Н.И. и др.

Структура и объем работы. Данная выпускная квалификационная работа содержит 104 страницы машинописного текста, состоит из введения, трех глав, 19 рисунков, 6 таблиц, заключения, списка информационных источников, включающих 50 наименований.

Первая глава «Теоретические аспекты управления кадрами в органах муниципального управления» посвящена непосредственно основным понятиям кадровой политики, процессам ее формирования и типам.

В данной главе рассмотрены основные теоретические аспекты кадровой политики, которые говорят о том, что кадровая политика является важнейшей оставляющей управления персоналом.

Если говорить о формировании кадровой политики, которое также рассмотрено в главе, то следует отметить, что вопросы формирования кадровой политики, особенно на местном уровне, продиктованы необходимостью совершенствования ее реализации в условиях изменения среды хозяйствования. Следовательно, в новых условиях развития всего государства должны быть решены вопросы координации деятельности, согласования интересов, устранения противоречий и определения новых функций институциональных структур, занимающихся разработкой и реализацией кадровой политики.

Во второй главе «Анализ системы управления кадрами в органах муниципального управления» исследуется деятельность кадрового отдела муниципальной службы администрации города Ставрополя. В главе проведен анализ состояния кадрового потенциала администрации города Ставрополя, где представлены основные статистические данные и рассмотрены показатели, по которым можно судить о качестве работы в данном муниципальном органе. В полном объеме изучен вопрос аттестации, переподготовки и повышение квалификации работников администрации города Ставрополя.

В третьей главе «Совершенствование системы управления кадрами в органах местного самоуправления города Ставрополя» рассматриваются основные проблемы муниципальной службы на современном этапе развития, а также предлагаются основные механизмы решения проблем кадровой политики администрации города Ставрополя.

В данной главе необходимо отметить, что решение многих проблем возникающих в области муниципальной службы во многом зависят от профессионализма и компетентности кадрового состава. Поэтому для решения имеющихся проблем необходимо создавать отлаженную систему в области проведения аттестации, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. Необходимо помнить, что именно кадровая политика выступает важнейшим средством повышения эффективности функционирования администрации города Ставрополя.



1. Теоретические аспекты управления кадрами в органах муниципального управления

кадровый политика персонал управление

1.1 Этапы построения и основы формирования кадровой политики

Все большее значение приобретает обеспечение организации квалифицированными кадрами в условиях быстрого развития новых технологий. Дело в том, что в современном производстве наибольшую ценность представляют не стены и машины предприятия, а

«нематериальные» элементы: творческий потенциал персонала и методы управления. Своевременное комплектование нужными кадрами всех подразделений организации становится невозможным без разработки и реализации кадровой политики [40].

Под кадровой политикой понимается общие установки и целенаправленная деятельность органов управления по формированию требований к работникам, их подбору, подготовке и рациональному использованию [23]. Сущность кадровой политики на предприятии состоит в привлечении, закреплении и адекватном использовании высококвалифицированных работников, в создании условий для реализации ими своего профессионального потенциала для эффективного функционирования предприятия.

Кадры - понятие более разностороннее по сравнению с понятием специалист, персонал, служащий. Кадры - это то, что имеет смысл и значение только как иерархическая, ранговая совокупность должностных лиц. Кадры решают задачи многопрофильные, выполняя свои профессионально - должностные обязанности они служат государству, корпорации, организации, иерархии. Слово «кадр» указывает на служебное, должностное положение человека, его ангажированность.

Кадровый работник вплетен в сложную систему государственных отношений - экономических, социальных, политических, духовных, и чем сознательнее он участвует в делах государства, муниципального образования и активнее реализует их цели и задачи, выполняет свои функции, тем ценнее он как «кадр», как член государственного или муниципального органа.

Не все хорошие специалисты, профессионалы - хорошие кадры. Ценность специалиста всецело связана с его квалификацией и качеством, эффективностью выполнения обязанностей, работы.

Кадровую политику следует изучать и рассматривать как [46]:

а) феномен общественной и государственной жизни, имеющий социальные и функциональные параметры и соответствующее содержание;

б) одну из граней политической формы общественного сознания, являющуюся отражением специфических отношений кадровой практики;

в) деятельности государства в области использования людских ресурсов для достижения стратегических целей проводимой государством политики.

Кадровая политика как целостное явление, как система, имеет определенную структуру, которая включает в себя различные элементы (рис. 1).

Одним из сложных теоретико-политических вопросов является проблема субъекта и объекта кадровой политики в современных условиях [8]. В современных условиях политического, экономического плюрализма возникает множественность субъектов кадровой политики.

Даже на начальных ступенях гражданское общество имеет сложную структуру, прежде всего политическую, тогда субъектами кадровой политики выступают: политические партии, движения, научные и другие организации.

Чтобы кадровая политика была сильной, эффективной, она должна отражать интересы всех своих объектов - государственных и муниципальных служащих, специалистов различных отраслей, персонала частных и акционерных предприятий, и наконец, интересы массы приватных специалистов и лиц, так сказать не имеющих постоянной «приписки» к какой-либо корпорации (фермеры, врачи, юристы, консультанты).

Первое направление в кадровой политике - это по-новому организованная подготовка руководителей и специалистов, владеющих знаниями, умениями и навыками, необходимыми для эффективной деятельности в рыночной экономике [25].

Очевидно, что отраслями первоочередного кадрового обеспечения на современном этапе являются - промышленность, энергетика, строительство, транспорт, сельское хозяйство, малый бизнес, финансы, так как именно эти отрасли предопределяют возможность выхода страны из кризиса. Без решения экономических проблем невозможно решить проблемы социальные, духовные и другие.

Второе направление в современной кадровой политике - это курс на деполитизацию и повышение профессиональной квалификации персонала аппарата представительных, исполнительных и судебных органов власти, правовое и социально-экономическое закрепление их служебного положения, создание стабильного, сильного и авторитетного в глазах народа кадрового корпуса государственных и муниципальных служащих [25].

Кадры государственной и муниципальной службы - это основной рычаг воздействия на общество. От профессионализма, деловитости, служебных и нравственных качеств государственных и муниципальных служащих на прямую зависит и политическая стабильность, и экономический успех, и подъем благосостояния населения.

Весь механизм государственной и муниципальной службы, совокупность государственных и муниципальных органов управления создаются в едином государстве и для решения единых целей, общих задач, связанных с обеспечением политической и экономической стабильности, правопорядка, гарантированной защиты законных свобод, прав и интересов граждан. Их последовательное и комплексное сочетание - необходимое условие современной работы с кадрами [33].

К основным принципам кадровой политики относятся принципы [23]: демократизма, плановости, комплексной оценки, профессионализма и компетентности, конкретности, компенсации, гласности и открытости, социальной и правовой защищенности, учета национальной, демографической и социальной структуры населения (рис. 2).

Принцип демократизма. Предполагает в первую очередь полное и постоянное соответствие деятельности государственных и муниципальных служащих интересам граждан государства. Во-первых, это означает, что служащий всегда действует в «чужих» интересах и при возникновении конфликтных ситуаций он обязан руководствоваться государственными, общественными интересами. Во-вторых, демократизм предполагает общедоступность государственной и муниципальной службы для всех граждан, равноправие граждан в возможности занять вакантную должность в государственном органе или органе местного самоуправления.

В-третьих, это означает гласность и открытость в работе с кадрами и, в-четвертых, демократизм предполагает сменяемость состава работников, выборность и конкурсность при отборе и расстановке кадров.

Принцип плановости. Реализация данного принципа предполагает введение в практическую деятельность государственных органов прогнозирование потребности в кадрах, планирование подготовки и повышения квалификации служащих, прохождение службы, присвоение соответствующих разрядов и классов.

Принцип комплексной оценки качеств государственных и муниципальных служащих. Руководство данным принципом обязывает в кадровой работе при подборе, расстановке, выдвижении работников учитывать в комплексе их служебные, деловые, личностные качества, в том числе физическое, психологическое состояние. Подобный подход к оценке работника предполагает использовать комплекс форм и методов для ее осуществления: наблюдения, квалификационные экзамены, аттестации, анализ практической деятельности и результатов труда, тесты, анкетные опросы, испытания и другие формы и методы.

Принцип профессионализма требует, чтобы профессиональные знания, умения и навыки кандидата на должность соответствовали квалификационным требованиям, предъявляемым к данной должности. Это предполагает наличие разработанных и утвержденных должностных инструкций и профессиограмм по конкретному объекту управления, а также дифференцированную подготовку, переподготовку государственных и муниципальных служащих.

Принцип конкретности, означает необходимость учета не только общего соответствия качеств кандидата и требований к должности, но и конкретной сложившейся ситуации в городе, районе или республике в целом, а также в конкретном аппарате. Это может быть наличие подготовленных специалистов на момент подбора кадров, перспективы создания новых структурных подразделений, постановка новых стратегических задач и т.д.

Принцип компенсации. Методологической основой данного принципа является то, что аппарат не есть собрание отдельно взятых квалифицированных специалистов, отдельных личностей, а слаженная команда по выполнению поставленной перед ним задачи. Реализация принципа компенсации предполагает такой подбор кадров в государственный орган или орган местного самоуправления, чтобы отрицательные качества одного служащего компенсировать соответствующими положительными качествами другого. Недостатки в теоретических знаниях, практических умениях и опыте одних пополняются другими и таким образом создается единый работоспособный и компетентный управленческий ансамбль - «команда». Данный принцип предполагает сочетание в аппарате молодых и опытных кадров, женщин и мужчин, представительство различных социальных слоев, что позволяет сохранять преемственность и более полно и точно отражать интересы населения в решении, прежде всего социальных вопросов, просьб и обращений граждан.

Принцип отражения национальной структуры населения предполагает обеспечение в составе государственных органов и органов местного самоуправления надлежащего представительства удмуртской нации, других национальностей [48].

Принцип социально - правовой защиты кадров. Данный принцип означает принятие необходимых законодательных, нормативных положений по созданию благоприятных социальных, технических, экономических и правовых условий для эффективной работы государственной и муниципальной службы.

В реализации кадровой политики нельзя руководствоваться лишь одним или несколькими принципами. Только в совокупности всех основных принципов, можно рассчитывать на успех. Но, безусловно, важно не механическое их соблюдение, а осознанное руководство ими при принятии решений по подбору, расстановке и использованию кадров в каждой конкретной ситуации.

Вопросы формирования кадровой политики, особенно на местном уровне, продиктованы необходимостью совершенствования ее реализации в условиях изменения среды хозяйствования [32]. Следовательно, в новых условиях развития всего государства должны быть решены вопросы координации деятельности, согласования интересов, устранения противоречий и определения новых функций институциональных структур, занимающихся разработкой и реализацией кадровой политики.

Для обеспечения эффективного управления системой формирования кадровой политики в целом необходимо подразделить её на ряд подсистем. Эти подсистемы образуют механизм управления, представляющий собой совокупность органов управления, средств, методов и инструментов, с помощью которых они воздействуют на объект управления для наиболее эффективного достижения стоящих перед социальной системой целей.

Основными звеньями управляющей системы являются [35]:

- органы местного самоуправления,

- кадры подразделений системы местного самоуправления,

- информационно-управленческие связи и потоки,

- основные методы управления местным рынком труда, инструменты.

В формировании кадровой политики должны принимать участие структурные подразделения, администрация, дирекции предприятий, советы производственных ассоциаций и т.д. Кадровая работа этих институтов ограничена в основном рамками персонала этих учреждений и предприятий. Но все они через демократические институты могут участвовать в формировании кадровой политики своего города своими предложениями, накопленным опытом. Следовательно, инструментом и средством реализации кадровой политики являются в конечном итоге кадровые службы

- это основные структурные подразделения в аппаратах управления, выполняющие всю оперативную работу с кадрами.

Главная цель кадровой политики - обеспечить высокий профессионализм управленческого процесса и все участки трудовой деятельности квалифицированными, активно действующими работниками, способными привести к стабилизации экономику региона и рост производства [20]. Для этого необходимо:

- определить стратегические цели и задачи кадровой политики города,

- соединение каждого работника с собственностью и властью, сделать кадровую политику гласной, открытой, правовой,

- учесть интересы и волю человека, граждан, которые сами должны решать, где им трудиться,

- кардинально перестроить системы специального образования (особенно послевузовского), переподготовки и повышения квалификации всех кадров;

- децентрализовать муниципальную кадровую политику, передав значительную часть функций кадровой работы на местах, сохранив при этом ряд общих позиций, придающих кадровой работе системность, комплексность [19].

Процесс формирования кадровой политики муниципального образования представляет собой комплекс стратегических и текущих операций организационно-управленческого характера, а также совокупность отдельных программ, разработанных на основе соответствующих принципов:

- соответствие федеральных и региональных и местных целей социально-экономического развития,

- сочетание стратегических и текущих программ развития,

- формирование эффективного механизма реализации программ, гарантирующих социальную и экономическую стабильность,

- системность и комплектность программ формирования и развития человеческих ресурсов,

- динамичность и непрерывность данных программ,

- адаптация кадровой политики к изменяющимся внешним и внутренним условиям,

- эффективность действий всех структур управления кадровыми процессами [22].

Функции управления системой формирования кадровой политики - это совокупность видов деятельности, направленных на осуществление поставленных задач [42]. Функции управления кадровой политикой включают в себя следующие элементы (рис 4).

Координационные действия всех структур местного самоуправления должны быть направлены на [20]:

- увеличение числа рабочих мест и стимулирование роста занятости (через систему налоговых льгот, адресного инвестирования и льготного кредитования),

- профориентацию молодежи,

- подготовку и переподготовку рабочей силы,

- содействие найму рабочей силы (стимулирование эффективной работы центров занятости, бирж труда, агентств - рекрутеров),

- выплату пособия безработным.

Кадровая политика органов местного самоуправления должна быть воплощена в документах.

В наиболее общем плане эти вопросы на уровне государства отражены в Конституции и в «Законе о занятости населения РФ». Основная масса данных документов предоставлена положениями и указами. Часть положений может носить обязательный характер, другая часть рекомендательный.

При разработке кадровой политики на местном уровне необходимо соблюдение ряда требований, которые придают ей определенные сущностные черты [22].

Во-первых, кадровая политика местного самоуправления очень тесно связана с государственной кадровой политикой, и при отсутствии данной связи возникающие противоречия могут привести к огромным разрушительным последствием.

Во-вторых, современная кадровая политика должна быть научно обоснованной, учитывать потребности российской экономики и регионов в кадрах для обеспечения реформ. Должна быть выработана система подготовки и переподготовки кадрового потенциала, оценки и ротации на всех уровнях. Следовательно, современная кадровая политика должна быть активно действующей.

В-третьих, кадровая политика должна закладывать основы обеспечения смены поколений управленцев, специалистов с учетом нарастающего прогресса науки и изменения функций государственного и регионального управления. Следовательно, она должна носить опережающий и упреждающий характер. Необходимо помнить, что результативность кадровой политики в значительной мере проявляется через многие годы. Поэтому нельзя концептуально определить кадровую политику. Следовательно, кадровая политика 2011 г. должна вытекать из стратегии, глобальных ориентиров общественного развития.

В-четвертых, политика должна быть системной, комплексной, базирующейся на обеспечении единства целей, принципов и форм работы с кадрами. Кадровая политика должна рассматривать кадровые проблемы всесторонне, а не только с организационно-политической точки зрения. Здесь важно видеть экономические, социальные, управленческие, правовые, социально-психологические, нравственные и другие аспекты.

В-пятых, эта политика должна быть всеобщей, многоуровневой, охватывать весь кадровый уровень, все кадровые процессы.

Вопросы формирования кадровой политики связаны с законами экономического развития, и основным аспектом данных закономерностей являются особенности воспроизводства [24]. Воспроизводство в экономике - это непрерывное движение и возобновление процесса производства материальных благ, рабочей силы, производственных отношений.

В условиях рыночной экономики один из решающих факторов эффективности и конкурентоспособности предприятия - обеспечение высокого качества кадрового потенциала. Сутью же кадровой политики является работа с персоналом, соответствующая концепции развития организации. Кадровая политика - составная часть стратегически ориентированной политики организации целью, которой является обеспечение оптимального баланса процессов обновления и сохранения численного и качественного состава кадров в его развитии в соответствии с потребностями самой организации, требованиями действующего законодательства, состоянием рынка труда [21].

Необходимо иметь в виду, что работа с персоналом не начинается с вакансии и не заканчивается приемом на работу. Процесс работы с персоналом должен быть построен так, чтобы кратчайшим путем приходить к желаемому результату в отношении любого вопроса или проблемы в кадровой сфере. Так, в ходе формирования кадровой политики, в идеальном случае, должно происходить согласование следующих аспектов [23]:

- разработка общих принципов кадровой политики, определение приоритетов целей;

- организационно-штатная политика - планирование потребности в трудовых ресурсах, формирование структуры и штата, назначения, создание резерва, перемещения;

- информационная политика - создание и поддержка системы движения кадровой информации;

- финансовая политика - формулирование принципов распределения средств, обеспечение эффективной системы стимулирования труда;

- политика развития персонала - обеспечение программы развития, профориентация и адаптация сотрудников, планирование индивидуального продвижения, формирование команд, профессиональная подготовка и повышение квалификации;

- оценка результатов деятельности - анализ соответствия кадровой политики и стратегии организации, выявление проблем в кадровой работе, оценка кадрового потенциала (центр оценки и другие методы оценки эффективности деятельности).

Рассмотрев основы формирования кадровой политики, необходимо изучить основные этапы построения, к которым относят: нормирование, программирование и мониторинг персонала.

Этап 1. Нормирование. Цель - согласование принципов и целей работы с персоналом, с принципами и целями организации в целом, стратегией и этапом ее развития. Необходимо провести анализ корпоративной культуры, стратегии и этапа развития организации, спрогнозировать возможные изменения, конкретизировать образ желаемого сотрудника, пути его формирования и цели работы с персоналом. Например, целесообразно описать требования к сотруднику организации, возможности роста, требования к развитию определенных способностей и т.д. [50].

Этап 2. Программирование. Цель - разработка программ, путей достижения целей кадровой работы, конкретизированных с учетом условий нынешних и возможных изменений ситуации. Необходимо построить систему процедур и мероприятий по достижению целей, своего рода кадровых технологий, закрепленных в документах, формах, и обязательно с учетом, как нынешнего состояния, так и возможностей изменений. Существенный параметр, оказывающий влияние на разработку таких программ, представление о приемлемых инструментах и способах воздействия, их согласование с ценностями организации. Например, в ситуации закрытой кадровой политики нелогично разрабатывать и использовать программы интенсивного набора персонала через кадровые агентства, средства массовой информации. В этом случае при наборе важно обращать внимание на знакомых своих сотрудников, учащихся корпоративных учебных заведений. Для корпоративной культуры с элементами органической организационной культуры, культивирующей дух «единой семьи», нецелесообразно при наборе использовать строгие, а зачастую и жестокие психологические тесты, большее внимание следует уделять процедурам собеседований, групповым мероприятиям, моделированию реальных производственных ситуаций и т.д.

Этап 3. Мониторинг персонала. Цель - разработка процедур диагностики и прогнозирования кадровой ситуации. Необходимо выделить индикаторы состояния кадрового потенциала, разработать программу постоянной диагностики и механизм выработки конкретных мер по развитию и использованию знаний, умений и навыков персонала. Целесообразны оценка эффективности кадровых программ и разработка методики их оценки. Для предприятий, проводящих постоянный мониторинг персонала, множество отдельных программ кадровой работы (оценка и аттестация, планирование карьеры, поддержание эффективного рабочего климата, планирование и т.д.) включаются в единую систему внутренне связанных задач, способов диагностики и воздействия, способов принятия и реализации решений. В таком случае можно говорить о существовании кадровой политики как инструменте управления предприятием.

Таким образом, можно сделать вывод и отметить, что кадровая политика играет важную роль в жизни любой организации. Изучив этапы формирования кадровой политики, необходимо изучить типы кадровой политики, которые будут изучены далее.

кадровый политика персонал управление

1.2 Типы кадровой политики

Анализируя существующие в конкретных организациях кадровые политики, можно выделить два основания для их группировки.

Первое основание может быть связано с уровнем осознанности тех правил и норм, которые лежат в основе кадровых мероприятий и, связанным с этим уровнем, непосредственного влияния управленческого аппарата на кадровую ситуацию в организации. По данному основанию можно выделить следующие типы кадровой политики.

Пассивная кадровая политика. Само представление о пассивной политике кажется алогичным. Однако можно встретиться с ситуацией, в которой руководство организации не имеет выраженной программы действий в отношении персонала, а кадровая работа сводится к ликвидации негативных последствий. Для такой организации характерно отсутствие прогноза кадровых потребностей, средств оценки труда и персонала, диагностики кадровой ситуации в целом. Руководство в ситуации подобной кадровой политики работает в режиме экстренного реагирования на возникающие конфликтные ситуации, которые стремится погасить любыми средствами, зачастую без попыток понять причины и возможные последствия [12].

Реактивная кадровая политика. В русле этой политики руководство предприятия осуществляет контроль за симптомами негативного состояния в работе с персоналом, причинами и ситуацией развития кризиса: возникновение конфликтных ситуаций, отсутствие достаточно квалифицированной рабочей силы для решения стоящих задач, отсутствие мотивации к высокопродуктивному труду. Руководство предприятия предпринимает меры по локализации кризиса, ориентировано на понимание причин, которые привели к возникновению кадровых проблем. Кадровые службы таких предприятий, как правило, располагают средствами диагностики существующей ситуации и адекватной экстренной помощи. Хотя в программах развития предприятия кадровые проблемы выделяются и рассматриваются специально, основные трудности возникают при среднесрочном прогнозировании [46, 47].

Превентивная кадровая политика. В подлинном смысле слова политика возникает лишь тогда, когда руководство фирмы имеет обоснованные прогнозы развития ситуации. Однако организация, характеризующаяся наличием превентивной кадровой политики, не имеет средств для влияния на нее. Кадровая служба подобных предприятий располагает не только средствами диагностики персонала, но и прогнозирования кадровой ситуации на среднесрочный период. В программах развития организации содержатся краткосрочный и среднесрочный прогнозы потребности в кадрах, как качественный, так и количественный, сформулированы задачи по развитию персонала. Основная проблема таких организаций - разработка целевых кадровых программ [46].

Активная кадровая политика. Если руководство имеет не только прогноз, но и средства воздействия на ситуацию, а кадровая служба способна разработать антикризисные кадровые программы, проводить постоянный мониторинг ситуации и корректировать исполнение программ в соответствии с параметрами внешней и внутренней ситуацией, то можно говорить о подлинно активной политике [46].

Но механизмы, которыми может пользоваться руководство в анализе ситуации, приводят к тому, что основания для прогноза и программ могут быть как рациональными так и нерациональными.

В соответствии с этим можно выделить два подвида активной кадровой политики: рациональную и авантюристическую [25].

При рациональной кадровой политике руководство предприятия имеет как качественный диагноз, так и обоснованный прогноз развития ситуации и располагает средствами для влияния на нее [28]. Кадровая служба предприятия располагает не только средствами диагностики персонала, но и прогнозирования кадровой ситуации на среднесрочный и долгосрочный периоды. В программах развития организации содержатся краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный прогнозы потребности в кадрах (качественной и количественной). Кроме того, составной частью плана является программа кадровой работы с вариантами ее реализации.

При авантюристической кадровой политике руководство предприятия не имеет качественного диагноза, обоснованного прогноза развития ситуации, но стремится влиять на нее [20]. Кадровая служба предприятия, как правило, не располагает средствами прогнозирования кадровой ситуации и диагностики персонала, однако в программы развития предприятия включены планы кадровой работы, зачастую ориентированные на достижение целей, важных для развития предприятия, но не проанализированных с точки зрения изменения ситуации. План работы с персоналом в таком случае строится на достаточно эмоциональном, мало аргументированном, но, может быть, и верном представлении о целях работы с персоналом.

Проблемы при реализации подобной кадровой политики могут возникнуть в том случае, если усилится влияние факторов, которые ранее не включались в рассмотрение, что приведет к резкому изменению ситуации, например, при существенном изменении рынка, появлении нового товара, который может вытеснить имеющийся сейчас у предприятия. С точки зрения кадровой работы необходимо будет провести переобучение персонала, однако быстрая и эффективная переподготовка может быть успешно проведена, например, на предприятии, обладающем скорее молодым персоналом, чем на предприятии, имеющем очень квалифицированный, хорошо специализированный персонал пожилого возраста. Таким образом, понятие «качество персонала» включает еще один параметр, который, скорее всего не был учтен при подготовке плана кадровой работы в рамках данного типа кадровой политики [50].

Вторым основанием для дифференциации кадровых политик может быть принципиальная ориентация на собственный персонал или на внешний персонал, степень открытости по отношению к внешней среде при формировании кадрового состава. По этому основанию традиционно выделяют два типа кадровой политики - открытую и закрытую [13].

Открытая кадровая политика характеризуется тем, что организация прозрачна для потенциальных сотрудников на любом уровне, можно прийти и начать работать как с самой низовой должности, так и с должности на уровне высшего руководства. Организация готова принять на работу любого специалиста, если он обладает соответствующей квалификацией, без учета опыта работы в этой или родственных ей организациях. Таким типом кадровой политики характеризуются современные телекоммуникационные компании или автомобильные концерны, которые готовы «покупать» людей на любые должностные уровни независимо от того, работали ли они ранее в подобных организациях. Такого типа кадровая политика может быть адекватна для новых организаций, ведущих агрессивную политику завоевания рынка, ориентированных на быстрый рост и стремительный выход на передовые позиции в своей отрасли.

Закрытая кадровая политика характеризуется тем, что организация ориентируется на включение нового персонала только с низшего должностного уровня, а замещение происходит только из числа сотрудников организации. Такого типа кадровая политика характерна для компаний, ориентированных на создание определенной корпоративной атмосферы, формирование особого духа причастности, а также, возможно, работающих в условиях дефицита кадровых ресурсов. Сравнение этих двух типов кадровой политики по основным кадровым процессам рассмотрим в таблице 1.



Таблица 1. Сравнительная характеристика двух типов кадровой политики

Кадровый процесс	Тип кадровой политики
	Открытая	Закрытая
Набор персонала	Ситуация высокой конкуренции на рынке труда	Ситуация дефицита рабочей силы, отсутствие притока новых рабочих рук
Адаптация персонала	Возможность быстрого включения в конкурентные отношения, внедрение новых для организации подходов, предложенных новичками	Эффективная адаптация за счет института наставников («опекунов»), высокой сплоченности коллектива, включение в традиционные
Обучение персонала	и	развитие	Часто проводится во внешних центрах, способствует заимствованию нового	Часто проводится во внутрикорпоративных центрах, способствует формированию единого взгляда, общих технологий, адаптировано к работе организации
Продвижение персонала	Затруднена возможность роста, так как преобладает тенденция набора персонала	Предпочтение при назначении на вышестоящие должности всегда отдается сотрудникам компании, проводится планирование карьеры
Мотивация и стимулирование	Предпочтение отдается вопросам стимулирования (внешней мотивации)	Предпочтение отдается вопросам мотивации (удовлетворение потребности в стабильности, безопасности, социальном принятии)
Внедрение инноваций	Постоянное инновационное	Необходимость специально
	воздействие со стороны новых	инициировать процесс
	сотрудников, основной	разработки инноваций,
	механизм инноваций -	высокое чувство
	контракт, определение	причастности,
	ответственности сотрудника и	ответственности за
	организации	изменения за счет осознания
		общности судьбы человека и
		предприятия

Таким образом, рассмотрев данную таблицу, где проводилась сравнительная характеристика двух основных типов кадровой политики: открытой и закрытой, можно сделать следующий вывод, что открытая кадровая политика направлена на то, чтобы постоянно взаимодействовать с внешней средой, получать новую информацию. Что нельзя сказать о закрытой кадровой политике, где постоянное отсутствие новой рабочей силы, у каждого сотрудника формируется единый взгляд на происходящее внутри компании, что приводит к торможению и развитию всей компании в целом.

1.3 Особенности управления кадрами в органах муниципального управления

В связи с выстраиванием новой системы муниципального управления особое значение имеет вопрос повышения эффективности деятельности муниципальных служащих, занятых обеспечением реализации муниципальной власти в интересах местного сообщества, что непосредственно связано с реализацией организационных принципов муниципальной службы. Последняя представляет собой профессиональную деятельность, осуществляемую на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Идея управления приобрела на исходе ХХ века масштабы и глубины, ранее невиданные и невозможные. Освоение механизмов общественного устройства привело, уже в нашем веке, к появлению представлений о социальном управлении, управлении процессами развития, технологиям маркетинга, управлении образованием, научной и творческой деятельностью. В результате, сегодня управление обнаруживается практически всюду, а круг его предметов становится, по сути дела, бесконечным [22].

Такое расширение содержания понятия «управление» делает неизбежным формирование, в рамках общих представлений об управлении, более узких зон, позволяющих не только понимать управление, но и строить его как практическое действие и профессию.

Одной из таких зон является муниципальное управление, понимаемое как управление процессами, с которыми связано воспроизводство и развитие жизнедеятельности определенного места (в современной отечественной правовой терминологии - «муниципального образования») [43].

Развитие системы местного самоуправления в России формирует муниципальное управление как новую сферу управленческой деятельности и новую профессиональную квалификацию.

Между тем кадровый состав органов муниципального управления, а вместе с ним принципы и формы организации их работы, во многом являются прямыми наследниками советской системы территориального управления, построенной в иных условиях для решения иных задач [12].

Важность задачи профессионализации муниципального управления сегодня не вызывает сомнения, по сути, ни у кого. Недостаточность профессионализма можно увидеть каждый, кто сталкивается с работой органов муниципального управления [10]. Но для реальной постановки задач, направленных на профессионализацию муниципального управления, непосредственной очевидности недостаточно. Нужно ответить на вопросы о том, в чем заключается и как организуется деятельность органов местного самоуправления, где и какого профессионализма в ней недостает, за счет чего эта недостача может быть преодолена. При этом начинаются разночтения, связанные, в первую очередь с тем, как специалисты, оценивающие положение дел в сфере муниципального управления, видят его смысл и основные задачи.

Говоря о муниципальном управлении как особой сфере управленческой деятельности, нужно понимать его специфику, по крайней мере, в трех основных аспектах. Необходимо изучить, как они различаются между собой и как взаимосвязаны [38]:

во-первых, муниципальное и государственное управление: здесь возникают проблемы четкого оформления разных интересов государства, регионов, отдельных территорий и проживающих на них местных сообществ, построения принципов, схем и механизмов согласования этих интересов, распределения полномочий и ответственности, построения систем управления, обеспечивающих максимальное использование имеющихся ресурсов, и повышение качества жизни;

во-вторых, муниципальное и отраслевое управление: основной набор проблем, возникающих здесь, связан с тем, что каждая из предметных сфер, обеспечивающих жизнь места, обладает своей спецификой и порождает свой круг задач и забот: жилищно-коммунальных, образовательных и т.д. Одновременно, развитие места как целого требует целостного взгляда, определяющего расстановку приоритетов и координацию задач, определяющих развитие отдельных сфер, интересы отраслей и места как целого, опять-таки, разные, и эта разница снова порождает вопросы о схемах, механизмах и системах согласования интересов и максимизации использования имеющихся ресурсов;

в-третьих, муниципальное управление и муниципальная служба: здесь нужно решать задачи, связанные с обеспечением работы организационных систем муниципального управления и точным разнесением задач и интересов разных уровней управления. В частности задач, обеспечивающих воспроизводство и обеспечение деятельности, с которыми, в первую очередь, связано понятие службы, и задач, обеспечивающих развитие деятельности и принятия решений в соответствии с требованиями текущих ситуаций, что составляет содержание понятия управления за этими наборами задач. Однако следует отметить, что возникают разные наборы интересов и, соответственно, вопрос о схемах и механизмах их согласования и максимизации использования имеющихся ресурсов.

Точность понимания специфики задач, связанных с конкретными аспектами муниципального управления, непосредственно определяет точность постановки образовательных задач и точность учебных программ, формируемых для решения образовательных задач того или иного уровня.

Современное муниципальное управление представляет собой становящуюся сферу деятельности, поэтому образовательные задачи в нем во многом связаны не только с передачей знания, умения от знающего к не знающему, не умеющему, но с проектированием, строительством и обустройством, образованием самой сферы [31].

Кадры муниципального управления - совокупность работников, осуществляющих функции муниципального управления или способствующих их осуществлению, т.е. работники, профессионально участвующие в процессе управления местным хозяйством и относящиеся к муниципальным служащим.

Основная специальность, по которой ведется подготовка муниципальных управленцев, называется «Государственное и муниципальное управление», и в структуре государственных требований к минимуму содержания и уровню подготовки специалиста по этой специальности муниципальная специфика не задана никак. Как наименование специальности, так и ее содержательная проработка сегодня в большей степени представляют собой вызов для размышления и объект для критики, нежели инструмент организации подготовки кадров в сфере муниципального управления и профессионализации деятельности органов местного самоуправления.

В связи с выстраиванием новой системы муниципального управления особое значение имеет вопрос повышения эффективности деятельности муниципальных служащих, занятых обеспечением реализации муниципальной власти в интересах местного сообщества, что непосредственно связано с реализацией организационных принципов муниципальной службы. Последняя представляет собой профессиональную деятельность, осуществляемую на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной [50].

Муниципальная должность - это должность, предусмотренная уставом муниципального образования, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения, кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий органов муниципального образования, и ответственностью за осуществление этих полномочий и обязанностей [27].

Обеспечение эффективности муниципальной службы предполагает проведение целенаправленных мер по осуществлению кадровой работы, привлечению и отбору в органы муниципальной власти высокопрофессиональных и компетентных кадров, имеющих соответствующий установленным критериям и стандартам уровень образования, стаж работы. Эффективность деятельности муниципальных органов также зависит от функционирования системы повышения квалификации муниципальных служащих.

Достойный уровень профессионализма и компетентности кадров муниципальной службы - важное направление деятельности муниципальных органов, определяемое принципом профессионализма муниципальной службы. Как правило, в законодательстве о муниципальной службе находят применение такие принципы, как [27]:

- профессионализм и компетентность муниципальных служащих,

- ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей,

- принцип равного доступа граждан к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации.

Среди них принцип профессионализма на этапе реформ муниципальной власти является, как представляется, наиболее важным, требующим внимания и последовательной деятельности по реализации соответствующих мер [17].

Профессионализм и компетентность кадров обеспечиваются упорядоченным продвижением муниципальных служащих по служебной лестнице, подчиненным продуманному плану мероприятий в данной сфере, организации и функционирования муниципальной службы.

Муниципальный служащий для реализации своих должностных обязанностей и полномочий имеет право на повышение квалификации и переподготовку в соответствии с функциями и полномочиями согласно занимаемой должности, продвижение по службе, увеличение размера денежного содержания в установленном порядке с учетом результатов работы и уровня квалификации.

В законодательстве о муниципальной службе регионов предусмотрено также создание специального механизма обеспечения профессионализма муниципальных служащих. В него, кроме других мер, включаются аттестации и квалификационные экзамены по определению уровня профессиональной подготовки муниципального служащего. Квалификация и подготовка муниципального служащего определяется на квалификационном экзамене, где оцениваются знания муниципальным служащим Конституции Российской Федерации, иных актов законодательства, его профессиональная подготовка. Кроме того, для определения профессиональной подготовки и соответствия муниципального служащего занимаемой должности, а также для решения вопроса о присвоении муниципальному служащему квалификационного разряда проводится его аттестация.

Право на продвижение по муниципальной службе реализуется при условии успешного и добросовестного выполнения муниципальным служащим своих обязанностей, а также с учетом стажировки, прохождения переподготовки и повышения квалификации в соответствии с квалификационными требованиями, согласно вакантной должности, при наличии рекомендаций аттестационной комиссии, с учетом результатов собеседования [27].

Кадровые службы муниципальных органов на основе сбора соответствующей информации и ведения личных дел муниципальных служащих осуществляют надлежащие меры по поддержанию уровня квалификации, достаточные для исполнения муниципальными служащими своих служебных обязанностей. Они заняты проведением анализа уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих: систематическая профессиональная подготовка является необходимым элементом прохождения муниципальной службы в органах местного самоуправления.

Среди мер, направленных на реализацию принципа профессионализма муниципального служащего, наиболее важным является обеспечение эффективного функционирования системы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих [32]. В связи с проведением муниципальных реформ возникла необходимость обеспечения муниципальных органов кадрами, профессионально владеющими технологиями управления на муниципальном уровне [35]. Эта задача может быть решена лишь на основе выстраивания целостной системы подготовки и переподготовки, повышения квалификации муниципальных служащих, способных обеспечить решение муниципальными органами поставленных перед ними задач.

Такая система постепенно выстраивается на базе государственной службы и управления при Президенте РФ, ведется работа по созданию системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, способной на должном уровне обеспечить проведение муниципальных реформ.

В ряд мероприятий по созданию системы профессиональной подготовки и переподготовки муниципальных служащих включена подготовка муниципальных кадров за счет республиканского бюджета в учебных заведениях республики [34]. В то же время система подготовки муниципальных служащих должна включать и мероприятия по обучению глав муниципальных образований и муниципальных служащих, организации курсов повышения квалификации муниципальных служащих, проведению зональных семинаров для руководителей и специалистов муниципальных образований, стажировок для муниципальных служащих в специализированных высших учебных заведениях (Российская академия государственной службы, региональные академии государственной службы, зарубежные учебные центры).

Таким образом, муниципальные реформы должны сочетаться с проведением комплекса мер по созданию эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, так как только высокопрофессиональный и компетентный муниципальный служащий способен обеспечить соблюдение прав и свобод граждан в пределах компетенции муниципальных органов, реализацию интересов местного сообщества, взаимодействие органов государственной власти и муниципальных органов [40].