Механизмы государственного регулирования общественного транспорта

Таким образом, историческое развитие теории и практики макроэкономического регулирования определило базу для совершенствования методов и механизмов формирования и реализации экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта, являющимся важным инфраструктурным элементом в системе жизнеобеспечения населения и во многом определяющим качество жизни населения и эффективное функционирование предприятий на территории муниципального образования.

В следующих параграфах главы 1 приведены результаты анализа существующей в Ростовской области и её муниципальных образованиях государственной экономической (в том числе тарифной) политики и тех нерешённых проблем, задач и вопросов, которые охватывают предмет и задачи данного исследования. Результаты изучения возможных путей решения проблем формирования и успешной реализации экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта в п. 1.4 обобщены в форме концептуального подхода, обоснованию каждого положения которого посвящены параграфы глав 2 и 3.

1.2 Анализ экономической политики в отношении пассажирского транспорта на примере городов Ростовской области

Общественный пассажирский транспорт представляет собой, с одной стороны, транспортную экономическую систему, предоставляющую экономически и социально важные услуги населению. В экономике любого муниципального образования пассажирский транспорт является одним из важнейших инфраструктурных элементов городского хозяйства, а эффективная организация пассажирских перевозок необходима для того, чтобы социально-экономическая политика воспринималась населением как успешная и социально ориентированная. Следовательно, пассажирский транспорт должен выполнять свои функции в экономической системе так, чтобы способствовать повышению её эффективности. Однако, как показывает анализ государственной политики в отношении общественного пассажирского транспорта и публикаций по проблемам регулирования общественного пассажирского транспорта, государство хотя и стремится обеспечить стабильное его функционирование, но ещё не имеет научно обоснованной и сбалансированной экономической политики в этом направлении государственного регулирования экономики.

Система регулирования общественного пассажирского транспорта является сложной, а объект регулирования испытывает на себе управляющие воздействия со стороны государства (по направлениям регионального, отраслевого и антимонопольного управления) и рынка. В этих условиях особенно важен системный подход к анализу проблем регулирования общественного пассажирского транспорта и совершенствованию методов и механизмов формирования и реализации экономической политики.

В Ростовской области в структуре пассажирских перевозок общественным транспортом преобладает автомобильный транспорт (рис.). Автомобильным транспортом в 2000 г. осуществлено 50,2 % всех перевозок пассажиров, железнодорожным - 42,4 %, воздушным - 7,3 %, водным - 0,1 %. При этом за год доля автомобильного транспорта в структуре перевозок пассажиров заметно возросла - на 0,8 %.

Структура пассажирских перевозок общественным транспортом в Ростовской области в 2000 г.:

В большинстве муниципальных образований в структуре перевозок пассажиров автомобильный транспорт является абсолютно преобладающим, а во многих - единственным. Выполненное исследование показало, что в пассажирских перевозках наибольший удельный вес (для подавляющего большинства муниципальных образований) имеет автобусное и троллейбусное сообщение, но с 2000-2002 гг. достаточно быстро увеличилась структурная составляющая маршрутных такси. Поэтому основное внимание уделено этим видам транспорта.

Значительный удельный вес автобусов и сравнительно низкий уровень автомобилизации населения приводят к тому, что подавляющее большинство населения регулярно пользуется общественным пассажирским транспортом, поэтому повышение эффективности управления такими перевозками (в том числе управление тарифами) является важной народнохозяйственной задачей.

Следует особо подчеркнуть важность эффективного регулирования общественного пассажирского транспорта именно для России, в которой по сравнению с развитыми странами этот вид транспорта играет более заметную роль, что подтверждается удельным весом автобусов в структуре транспортных средств (табл. 1.5).

Таблица 1.5

Удельный вес автобусов в структуре автомобильного парка, % [95]

Выбор принципиальных подходов к решению поставленных задач зависит от правильной оценки современной экономической ситуации. Как известно выбор инструментов экономического регулирования следует осуществлять исходя из рыночных критериев, предполагающих достижение (в конечном счёте и с учётом фактора времени) максимального рыночного результата, учитывая прогнозируемые (планируемые) доходы и расходы. Но решения в области социально-экономической политики ориентированы на общественную пользу и критерии максимального удовлетворения потребностей или максимизации благосостояния. Они базируются на концепции Парето-оптимальности. Как уже отмечено (в п. 1.1), предпринимаемые Правительством Российской Федерации меры по изменению порядка компенсации льгот населению приблизят экономическое регулирование общественным пассажирским транспортом к рыночным критериям. Но останется ряд проблем, отрицательно влияющих как на экономику и финансовые результаты поставщиков услуг, так и на удовлетворение потребностей потребителей на микро- и макроуровне. Например, наличие так называемых «социальных» маршрутов, где объёмы перевозок пассажиров малы, протяжённость маршрутов велика, доходы не покрывают затрат предприятий, но при этом нет возможности закрыть такие маршруты. Проблема наличия социальных маршрутов особенно актуальна в регионах, подвергшихся реструктуризации угольной отрасли, отличающихся разбросанностью шахтёрских посёлков от центра города, отсутствием производства, неразвитостью инфраструктуры социальной и сервисной сферы. В настоящее время такие проблемы частично решаются за счёт замены автобусов маршрутными такси по более высокому тарифу, то есть эта проблема перекладывается на потребителей, основная же доля выпадающих доходов перекладывается на предприятия, в то время как должна решаться за счёт дотаций предприятиям из местного (муниципального) бюджета. В дальнейшем используются понятия «льготные» перевозки и «социальные» маршруты. Участие предприятий различных форм собственности в процессе предоставления услуг по перевозке пассажиров влечёт за собой значительную разницу в себестоимости пассажирских перевозок, что в свою очередь вскрывает проблемы формирования единых тарифов на эти услуги. Наличие «межтарифной» разницы, то есть отклонения экономически обоснованной стоимости услуг поставщика в большую или меньшую сторону от тарифа, действующего на территории, также предполагает необходимость бюджетного финансирования в случае превышения стоимости услуг предприятия над единым территориальным тарифом, что проблематично в условиях дотационных территорий.

Поэтому требуется разграничивать рыночную (коммерческую) и нерыночную деятельность, связанную с производством общественных благ. В области общественных пассажирских перевозок мы имеем дело со «смешанными» общественными благами, т.е. деятельностью по удовлетворению потребностей и оказанию услуг, одна часть которых связана с коммерческой деятельностью и рыночными, но социально-экономи-ческими оценочными критериями, а другая - с общественным сектором экономики и дотируемыми услугами, следовательно, в первую очередь с социальными, а затем и экономическими (в том числе дотационными) критериями.

Поскольку таких общепринятых критериев (в рамках поставленной в работе цели, выделенных объекта и предмета исследования) ещё не найдено, то задача состоит в правильной оценке результатов этого вида деятельности и регулирования общественного пассажирского транспорта. Вместе с этим в число критериев всегда будут входить применяемые на практике такие характеристики деятельности, как объёмы производства услуг, цены (тарифы) и объёмы дотаций (госзаказ) на перевозку льготных пассажиров. Задача регулирования с учётом коммерческих и социальных целей достаточно известна. Поэтому при принятии любого решения требуется согласование инструментов рыночного регулирования и социальной политики на основе двух принципов - строгого разграничения и одновременно максимально взаимосвязанного применения критериев двух рассматриваемых типов. Применение указанных принципов в практике регулирования общественного пассажирского транспорта ещё не нашло применения. Следовательно, требуется, во-первых, выполнить разграничение критериев, а во-вторых, обеспечить создание метода комплексной и гибкой оценки и соответствующего комплексного критерия регулирования, которые не обязательно должны быть вычислены как некий конгломерат, а задаваться как система критериев, из которых один является основным критерием регулирования, а другие - критериями-ограничениями. Такая задача решается, и её решение описано ниже.

Дотационность общественного (но негосударственного или только отчасти государственного) пассажирского транспорта вызвана условием возникновения общественного сектора, которое противоположно условию возникновения рыночного сектора. Как пишет О.Ю. Мамедов: «…функция общественного сектора экономики заключается в производстве благ в ситуации заведомого превышения “цены предложения” над “ценой спроса” (т.е. в ситуации превышения расходов над его доходами)» [50]. Следовательно, предоставляя социальные (общественные) услуги населению, государство должно взять на себя полную или частичную оплату расходов по льготным перевозкам и «социальным» (убыточным) маршрутам. Такой механизм создан и ранее предусматривал возмещение убытков предприятиям-перевозчикам от неоплаченных льготных перевозок, затем возмещение убытков заменено оплатой госзаказа на перевозку пассажиров по установленным государством тарифам. При этом тарифы рассчитываются и утверждаются для предприятий исходя из обоснованных затрат (полной себестоимости) и планируемой по установленному уровню рентабельности (в настоящее время это 20 % от полной себестоимости) прибыли.

Существует установленный порядок формирования госзаказа на перевозку льготных пассажиров и по социальным маршрутам, а также финансирования такого заказа. Выделяемые средства адресные, а общественные услуги контролируемы, т.е. предприятия подотчётны, контролируемы, регулярно проверяемы.

Механизм регулирования общественного пассажирского транспорта в Ростовской области, её городах ориентирован на социальные цели и не является чисто рыночным. Однако, как показало исследование, социальные цели в явной форме в документах, отражающих содержание экономической политики, не сформулированы. Они не доводятся в чётких формулировках до нижнего (исполнительского) уровня системы управления, непосредственных исполнителей (предприятий-производителей услуг и их работников) и потребителей услуг. Производителям и потребителям услуг известны льготы и социальные маршруты, которые необходимо учитывать при осуществлении перевозок, а также при формировании и оплате госзаказа. Однако замалчивание социальных целей экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта снижает показатели удовлетворённости при пользовании общественным транспортом.

Наблюдаются следующие негативные явления:

- населению неизвестны порядок и методы установления тарифов и сдерживания их роста, поэтому большинство населения воспринимает очередное повышение тарифов как произвол власти. Как показало исследование, 97,7 % населения (обследованы гг. Ростов-на-Дону, Новочеркасск, Шахты, Новошахтинск, Донецк) не знают о принимаемых муниципальной властью мерах по сдерживанию и регулированию тарифов. Поэтому 99,1 % населения не воспринимают экономическую политику регулирования общественного пассажирского транспорта как социально-экономическую политику, направленную во благо всего населения, но практически 100 % жителей городов соглашаются, что эта политика является политикой поддержки льготных категорий пассажиров и сохранения «социальных» (убыточных) маршрутов;

- льготные перевозки практически не осуществляют маршрутные такси (микроавтобусы). Только некоторые маршруты, обслужива-емые микроавтобусами, например в г. Шахты (в ряду других городов можно назвать Воронеж), обеспечивают ограниченное (1-2 места) количество мест для перевозки льготных пассажиров;

- многие водители автобусов, а нередко и пассажиры, ведут себя недоброжелательно и, порой, агрессивно по отношению к пассажирам-льготникам (особенно в часы «пик»), наблюдается нарушение правил обслуживания, например, водители проезжают остановку (не останавливаются), если видят на ней только пассажиров-льготников (пенсионеров), по социальным маршрутам выявляются нарушения графика работы.

Правовое обеспечение формирования и реализации экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта разработано достаточно подробно сверху донизу. Основы этой политики заложены федеральной властью и на уровне субъектов РФ и муниципалитетов закреплены Решениями законодательной власти и Постановлениями исполнительной власти. Однако основным недостатком правового механизма является разрыв между установлением и соблюдением льгот. Действует и практически не нарушается порядок соблюдения льгот, но нарушаются обязательства государства по их финансовому обеспечению. Это распространённое явление заключается в том, что бюджетные ассигнования на госзаказ не закладываются в бюджеты соответствующих уровней в полной мере, т.е. в соответствии с обязательствами, принятыми на себя государством. Это приводит к тому, что госзаказ не оплачивается в полном объёме, поэтому предприятия-перевозчики сталкиваются с проблемой неполучения части запланированных доходов со всеми вытекающими из этого негативными последствиями. Например, по г. Шахты размер долгов по оплате госзаказа достигал 137 % от плановых дотаций в период возмещения выпадающих доходов.

Методическое обеспечение экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта разработано лишь частично и касается порядка: проведения конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок; установления тарифов; обследования пассажиропотоков; проверки правильности (обоснованности) представляемых в Администрации городов расчётов затрат на перевозки. Вместе с этим не обеспечено методическое обоснование: средних тарифов как в целом по отдельным видам перевозок, так и по маршрутам, группам услуг, группам пассажиров-льготников; выбора предельного списка пассажиров-льготников; предельного объёма госзаказа. Большие затруднения у муниципальных органов вызывают расчёты и решения, если на маршрутах действует несколько перевозчиков с разными формами собственности и уровнем технико-технологического оснащения.

Экономическая политика и механизм её реализации чётко определяет:

1) центральное звено - тарифную политику, которая рассматривается как частный случай тарифной политики субъекта РФ и муниципального образования, направленную на регулирование деятельности городского хозяйства. Это, безусловно, правильно. Однако тарифная политика в сфере общественного транспорта имеет свою специфику, которую следует учитывать. Например, необходимо разработать: действенные порядок, методы, алгоритмы и методики оптимизации перевозок и паспортизации маршрутов для дальнейшей проработки машинных методов выбора оптимальных решений, которые будут закладываться в экономическую политику; методы и методики оценки эффективности принимаемых решений, а также методы и методики оценки эффективности реализации экономической политики. При этом различие методов выбора решений и оценки эффективности их реализации существенно и проявляется в том, что выбор оптимальных решений осуществляется по экономическим критериям при чётком обозначении ограничений, которые носят преимущественно социальных характер, а оценка эффективности реализации политики - это преимущественно социальная оценка, выраженная в комплексном (интегральном) социально-экономическом показателе, позволяющем, с одной стороны, регулировать деятельность перевозчиков, а с другой - корректировать экономическую политику и сам процесс её формирования. Решению этих специфических вопросов посвящены главы 2 и 3;

2) порядок проведения конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок и обнародования их результатов. Такой порядок действует во всех субъектах РФ и муниципальных образованиях. Он предусматривает: объявление о сроках проведения конкурса; формы представления документов и сведений о предприятиях-перевозчиках; формирование комиссии по проведению конкурса; выделение предприятий-победителей конкурса; закрепление за победителями определённых маршрутов; информирование населения об итогах конкурса через средства массовой информации;

3) закрепление итогов конкурса в форме Постановлений местной администрации;

4) контроль за соблюдением перевозчиками правил перевозок на выделенных маршрутах.

При распределении государственного (муниципального) заказа на осуществление пассажирских перевозок на территории муниципального образования обычно в соответствующем Постановлении конкретизируется маршрут, вид маршрута, его протяжённость и количество графиков транспортных средств.

Дополнительно и эпизодически муниципальные власти проводят обследования пассажиропотока. Такие исследования следует проводить периодически и регулярно. Обследования позволяют отслеживать основную информацию, которая используется для контроля исполнения Постановлений муниципальной власти и регулирования перевозок в процессе реализации экономической политики. Например, они позволяют определить фактическую структуру перевозок и выделить группы льготных как в целом, так и по отдельным предприятиям (маршрутам).

Хотя в нормативно-правовых документах, определяющих экономическую (в том числе тарифную) политику субъекта РФ и муниципального образования, декларируется необходимость предусматривать меры по оптимизации цен, рационализации затрат, инвентаризации потребителей и производителей услуг, разработке комплексных планов развития, реконструкции и технического перевооружения предприятий с расчётом экономического эффекта от предусмотренных работ, но в сфере общественного пассажирского транспорта методически и организационно не определены.

В основе муниципальной политики каждого города лежат Решения и Программы, разработанные законодательной и исполнительной властью. Так, в г. Шахты ежегодно разрабатываются «Основные направления ценовой и тарифной политики в г. Шахты», в основе которых - экономическая политика Правительства РФ и основные направления региональной политики.

В этих документах подчёркивается необходимость усиления контроля за качественным и своевременным формированием расчётов, экономической и технической обоснованностью тарифов на услуги по жизнеобеспечению населения, целевым использованием средств, прекращением перекрёстного субсидирования в ценообразовании, сближению тарифов по категориям потребителей, объёмом оказываемых услуг и выполнением договорных отношений, применением механизма перерасчёта оплаты за услуги при снижении их качества. Приведённое перечисление является дополнительным подтверждением большого количества нерешённых проблем и несовершенства применяемых методов и механизмов управления городским хозяйством, в том числе общественным пассажирским транспортом.

В Ростовской области экономическую политику определяют глава администрации (губернатор) области и его первый заместитель, а также:

- Министерство экономики, торговли, международных и внешнеэкономических связей области;

- Управление ценовой политики (в составе указанного министерства);

- коллегия администрации Ростовской области;

- министерства и ведомства по направлениям.

В г. Шахты ответственность за разработку и реализацию политики управления и регулирования общественного пассажирского транспорта возложена на заместителя мэра по вопросам благоустройства и городского транспорта, начальника отдела транспорта и руководителей организаций (предприятий), осуществляющих городские пассажирские перевозки. Подобные структуры есть в каждом муниципальном образовании Ростовской области. Именно они должны разрабатывать (на каждый год) Программы тарифной политики в городском транспортном хозяйстве и обеспечить учёт и контроль движения транспорта, оптимизацию схем движения транспорта, учёт перевезённых пассажиров с выделением пассажиров-льготников, повышение эффективности сбора проездной платы, не допуская перекрёстного субсидирования при установлении тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом на городских маршрутах. Им надлежит осуществлять расчёт экономически обоснованных тарифов и при этом перейти от метода фактических показателей базового периода к методу нормативного значения затрат и показателей, характеризующих загрузку подвижного состава. Эти структуры осуществляют координацию работ по подготовке проектов тарифов и их обоснованию, формированию госзаказа и утверждению количества льготных категорий пассажиров городского значения в соответствии с наличием средств в бюджете города. На них возлагается решение задачи разрабатывать и осуществлять мероприятия, направленные на сокращение непроизводительных затрат и использование ресурсосберегающих технологий.

Установленным экономической политикой порядком определены сроки (графики, периодичность) выполнения работ по формированию (совершенствованию) и реализации политики. Экономическая политика в области и муниципальных образованиях уточняется ежегодно. Готовятся (ставшие уже типовыми) решения, постановления и основные направления политики. Особую роль отводят ценовой и тарифной политике, которая предусматривает обязательное ежегодное обоснование тарифов и периодическую проверку и корректировку с учётом бюджетного финансирования. Периодичность корректировки тарифов зависит от инфляции и пересмотра тарифов естественными монополиями (прежде всего, на энергоносители). Также ежегодно проводятся конкурсы, и осуществляется выбор предприятий-перевозчиков.

Важной проблемой является создание условий для развития городского общественного транспорта. До 2003 г. при расчёте дотаций фактически не учитывалась необходимость выделения средств на капитальное развитие. Не определялись размеры инвестиций на реконструкцию и перевооружение предприятий-перевозчиков. Поэтому особое место занимает вопрос о воспроизводстве общественных услуг. Государство несёт ответственность за воспроизводство, в том числе расширенное, транспортных услуг. Именно поэтому к настоящему времени произошёл переход от дотаций, направленных на ликвидацию убытков от перевозки льготных пассажиров, к госзаказу и оплате перевозок по их объёму и установленному тарифу, который предусматривает прибыль на материальное стимулирование персонала и развитие предприятий и, как следствие, повышение качества услуг. Следующим этапом является решение Правительства Российской Федерации о замене льгот денежной компенсацией пассажирам. Считается, что прибыли, рассчитанной по установленному уровню рентабельности в размере 20 % от себестоимости услуг, должно хватать на расширенное воспроизводство услуг. Проверка этого утверждения будет выполнена в п. 2.1.

Другой важный вопрос практической реализации экономической политики связан с тем, что социальная сфера носит территориальный характер, и пассажирские перевозки должны распространяться на территории не только городов, но и прилегающих населённых пунктов. Поэтому при утверждении маршрутов органы власти исходят из принципа равноправия в отношении возможностей пользования услугами общественного пассажирского транспорта с естественно-экономическими и организационными ограничениями. Например, транспортное сообщение связывает г. Шахты с гг. Новочеркасском и Ростовом-на-Дону, п.г.т. Каменоломни и другими населёнными пунктами, которые являются самостоятельными муниципальными образованиями. Существование льгот на таких маршрутах предусматривает совместное участие бюджетов этих муниципальных образований в финансировании предприятий-перевозчиков. Такой порядок также существует, и в его действенности можно убедиться на практике.

К методам и механизмам эффективного управления и регулирования общественного пассажирского транспорта может быть отнесён лизинг (в том числе финансовый и оперативный), разработанный к настоящему времени с теоретической, методической, нормативной и практической сторон достаточно полно, но в сфере общественного пассажирского транспорта лизинговые механизмы не задействованы. В процессе данного исследования не удалось обнаружить примеры лизинговых решений проблем общественного транспорта, поэтому можно утверждать, что лизинг не вошёл в повседневную практику муниципального управления общественным транспортом (в главе 2 предлагаются решения проблем воспроизводства услуг с применением лизинговых схем).

Выполненный анализ позволяет утверждать, что экономическая политика регулирования общественного пассажирского транспорта, с одной стороны, по всем формальным признакам является системной, а с другой - практически все основные элементы этой системы остаются несовершенными и требуют дальнейшего исследования.

1.3 Особенности использования тарифного регулирования в системе управления общественным транспортом

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71) соблюдение единого экономического пространства в административно-территориальных образованиях является задачей субъектов Федерации. Полномочия по утверждению тарифов закреплены за ними Постановлением Правительства РФ № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)». Таким образом, как отмечалось выше, установление тарифов - один из элементов макроэкономического управления и финансово-экономической политики на территории, которая находится в совместном ведении субъекта федерации и муниципального образования. Важность регулирующего воздействия тарифов на макро- и микроэкономику проявляется в четырёх направлениях: количественном и качественном равновесии рынка товаров и услуг; количественном и структурном состоянии различных сфер народного хозяйства; структуре расходов домохозяйств (через транспортную составляющую затрат); структуре доходов и расходов субъектов транспортной системы, следовательно, их финансово-экономическом и технико-технологическом состоянии.

При формировании тарифов полномочия различных уровней власти распределяются следующим образом.

На федеральном уровне создаётся нормативно-правовая и методическая базы современной ценовой политики, устанавливаются цены и тарифы на услуги, регулируемые на федеральном уровне, проводится мониторинг цен и тарифов по субъектам РФ.

На уровне субъектов РФ осуществляется разработка региональной нормативно-правовой базы формирования тарифов, определяется перечень видов транспортных услуг, на которые устанавливаются и регулируются цены и тарифы на региональном уровне, проводится мониторинг тарифов на уровне муниципальных образований.

На уровне муниципального образования разрабатываются муниципальные нормативно-правовая и методическая базы формирования тарифов на пассажирские перевозки, устанавливаются и регулируются их величины, реализуется современная ценовая (тарифная) политика на местах.

На уровне предприятий и организаций происходит формирование тарифов на основе действующей нормативно-правовой и методической документации, проводится финансовый и технологический аудит, выполняется расчёт плановой себестоимости и прибыли с учётом состояния основных фондов, разрабатываются программы развития предприятия, вносятся предложения в регулирующий орган об утверждении величин цен и тарифов.

В отношении большинства видов транспортных услуг применяются свободные цены. Но в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 7.03.1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» тарифы на ряд транспортных услуг относятся к регулируемым, в том числе перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении. Постановлением главы администрации Ростовской области от 29.04.1996 г. № 140 «О государственном регулировании тарифов на перевозки пассажиров всеми видами транспорта в городском сообщении» определён метод регулирования - установлен предельный уровень рентабельности 20 %.

Тариф является наиболее контролируемым элементом в управлении предприятиями и потребителями. С его помощью исполнительная и законодательная власть могут воздействовать на предприятие, а также на потребителя транспортных услуг. При оказании городских пассажирских перевозок регулирующие органы могут оказывать существенное воздействие на автотранспортные предприятия и частных владельцев.

Тарифы на автотранспортные услуги могут колебаться в значительных пределах под воздействием многих факторов, но определяющими являются, с одной стороны, среднедушевые доходы населения и количество пассажиров-льготников, а с другой - себестоимость перевозки пассажиров по городским и смешанным маршрутам, дополненная нормативной прибылью. Тариф и ценовая политика каждого предприятия и муниципального образования определяются особенностями, сложившимися на рынке услуг, а также задачами, стоящими перед предприятием и муниципалитетом с учётом намеченных путей их решения. Например, в г. Шахты бюджет дотационный, поэтому тарифная политика, задачи и пути их решения должны учитывать это обстоятельство (см. гл. 2 и 3).

Модели региональных экономических систем строятся с учётом транспортных тарифов, в том числе с учётом дифференцирования их по способам доставки.

На транспорте фактически произошел поэтапный переход на экономически обоснованные тарифы, обеспечивающие обоснованные затраты на текущую деятельность и развитие предприятий по планам, согласованным с муниципальными администрациями в установленном исполнительной властью порядке. Расчёт себестоимости перевозки пассажиров осуществляется исходя из нормативных затрат предприятий и нормативной загрузки транспортных средств с учётом как платных, так и льготных категорий пассажиров.

При создании нормативов затрат следует осуществлять оптимизацию схем и расписания движения транспорта, вести контроль и учёт перевезённых пассажиров и проездной платы, реализовывать мероприятия, направленные на сокращение непроизводительных затрат и использование ресурсосберегающих технологий. Такие нормативы ещё предстоит создавать и в их основу целесообразно закладывать результаты паспортизации маршрутов.

Поскольку расходы по финансированию госзаказа должны совместно нести бюджеты субъектов РФ и муниципалитетов, то решением коллегии администрации Ростовской области установлены уровни оплаты населением проезда в пассажирском авто-, горэлектротранспорте и пригородном внутрирайонном автотранспорте экономически обоснованного тарифа:

- для депрессивных территорий (гг. Белая Калитва, Гуково, Донецк, Зверево, Новошахтинск, Шахты) - 70 %;

- для иных городов области - 80 %;

- для районов области - 60 %.

Порядок таков, что муниципальные образования городов и районов области, установившие тариф на проезд в пассажирском авто-, горэлектротранспорте и пригородном внутрирайонном автотранспорте ниже указанного уровня, должны компенсировать разницу за счёт средств местного бюджета.

Такая дифференциация обязанностей по финансированию общественного пассажирского транспорта, с одной стороны, призвана обеспечить условие предоставления только того количества льгот, которое бюджеты разных уровней могут оплатить. Однако беда в том, что льготные категории пассажиров установлены законодательной и исполнительной властью разных уровней и не могут произвольно отменяться или добавляться в соответствии с текущим состоянием бюджета того или иного властного уровня. Поэтому для большинства городов Ростовской области возникает проблема несостоятельности бюджета в отношении обязательств по льготным категориям пассажиров и социальным маршрутам. Несостоятельность бюджета - это проявление несовершенства методов и механизмов формирования и реализации экономической политики, которое необходимо устранить, т.к. отказываться от социальных целей экономической политики пока ни один из уровней власти не намерен. Вместе с этим, как показало исследование, власти Ростовской области ещё не располагают достаточной нормативно-информационной базой для проведения более гибкой политики по отношению к территориям. Точно так же и муниципалитеты не располагают достаточной нормативно-информационной базой для эффектив-ного ценообразования и управления маршрутами и графиками движения через механизмы ценообразования и контроля деятельности перевозчиков.

Экономическая политика Ростовской области до 2003 г. предусматривала сохранение государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров городским транспортом с учётом средств на его поддержку, предусмотренных в областном бюджете.

Переход на оптимальные отраслевые тарифы увязывается с разработкой нормативов загрузки транспортных средств, которые поручено было разработать Министерству автомобильных дорог, транспорта и связи области до 1 мая 2004 г. после этого в 2004 г. выполнено доведение тарифов на пассажирские перевозки, регулируемые органами местного самоуправления, до уровня, предусмотренного основными направлениями тарифной политики для перевозок на транспорте.

Как отмечалось в п. 1.2, система регулирования общественного пассажирского транспорта предусматривает установление сроков выполнения тех или иных работ. Такая организация управленческой деятельности увязывается с бюджетным планированием и с 2004 г. выполняется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 08.05.2002 г. № 301 «Об утверждении Положения о предоставлении и расходовании субсидий из Фонда реформирования региональных финансов» и Программой реформирования государственных и муниципальных финансов Ростовской области, утверждённой Постановлением администрации Ростовской области от 10.01.2003 г. № 8. Эта работа проводится в комплексе с оценкой финансового состояния и качества управления финансами Ростовской области в соответствии с Решением коллегии администрации Ростовской области и Постановлением губернатора области, которое содержит Положение о порядке проведения оценки финансового состояния и качества управления финансами Ростовской области и Методику проведения оценки финансового состояния и качества управления финансами Ростовской области. К сожалению, анализ этих документов показывает, что для общественного транспорта не разработан блок показателей, по которым могли бы оцениваться финансовое состояние и эффективность функционирования предприятий общественного пассажирского транспорта.

Реализация тарифной политики осуществляется посредством организационно-экономического механизма управления и регулирования, который на уровне РФ закреплён постановлением правительства РФ, на уровне Ростовской области - постановлением администрации области, а на муниципальном уровне - подобными постановлениями глав администраций (например, по г. Шахты).

В г. Шахты такой механизм включает:

- регулирующий орган - мэрию города;

- городскую Тарифную комиссию, сформированную мэрией г. Шахты из представителей управления по экономике, финансового управления, юридического отдела мэрии, комитета по управлению имуществом, МУ «Управление городского хозяйства» и ряда других организаций, в том числе общественных;

- рабочий орган тарифной комиссии - отдел по контролю за ценами управления по экономике, действующий в соответствии с Положением об отделе, управлении, тарифной комиссии мэрии г. Шахты.

Тарифы могут устанавливаться в двух формах (ценовых ставках): 1) на 1 пассажира; 2) на 1 км. Срок действия тарифов устанавливается регулирующими органами в соответствии с действующим законодательством РФ. Пересмотр тарифов производится по мере необходимости, но не чаще 1 раза в 6 месяцев, с учётом бюджетного планирования. Поводом для пересмотра тарифа может служить повышение более 5 % затрат на текущую эксплуатационную деятельность пассажирского транспорта (например, в результате инфляции или монопольного повышения цен электроэнергию или топливо). Расчётный период регулирования равен 12 месяцам.

Заказчиком выступает исполнительный орган местного самоуправления, который устанавливает (утверждает) маршруты.

Нормативно-методической основой регулирования тарифов на пассажирские перевозки всеми видами транспорта в городском (муниципальном) сообщении служат:

- Налоговый кодекс РФ;

- Федеральный закон от 21.11.1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учёте»;

- Приказ Минфина РФ от 31.10.2000 г. № 94н «Инструкция по применению Плана счётов бухгалтерского учёта финансово-хозяй-ственной деятельности организаций»;

- Положения о бухгалтерском учёте (ПБУ);

- методики по планированию, учёту себестоимости продукции (работ, услуг), формированию тарифов (цен, расценок) и финансовых результатов отраслевого и ведомственного значения;

- устав города;

- другие нормативные и законодательные материалы.

Согласно постановлению главы администрации Ростовской области регулированию подлежат тарифы на городские перевозки пассажиров всеми видами транспорта, в том числе трамваями, троллейбусами, автобусами, легковыми и маршрутными такси. До настоящего времени в г. Шахты регулируются тарифы на проезд пассажиров в общественном транспорте, кроме такси. Сложность в привлечении к регулированию тарифов на проезд в такси заключается в отсутствии (несовершенстве) законодательной базы и отсутствии необходимости получения бюджетного финансирования. При этом городская (муниципальная) тарифная политика основана на принципах:

- доступности услуг для малообеспеченных слоёв населения;

- устойчивого функционирования пассажирского транспорта;

- применения экономически обоснованных тарифов, рассчитанных исходя из нормативных затрат транспортных организаций и нормативной загрузки транспортных средств;

- оптимизации и снижения издержек при перевозке пассажиров;

- представления отдельным категориям граждан права бесплатного (льготного) проезда на транспорте при условии компенсации перевозчикам затрат и получения нормативной прибыли (по установленному уровню рентабельности), т.е. при утверждении тарифов на пассажирские перевозки не допускается установление льготных тарифов для отдельных категорий пассажиров без определения источника и механизма компенсации социальных льгот. Льготные категории пассажиров городского значения устанавливаются в соответствии с решением городской думы и финансового управления, в котором указаны группы пассажиров, имеющих льготы по тарифам на проезд и основание для предоставления таких льгот, а также источник финансирования организаций-перевозчиков (компенсации льгот).

Принятый порядок согласования и утверждения стоимости пассажирских перевозок предусматривает раздельный учёт стоимости услуг организациями, осуществляющими несколько видов деятельности. В этом случае основными методами расчёта тарифов на пассажирские перевозки всеми видами транспорта в городском сообщении являются:

- метод экономически обоснованных расходов (по этому методу определяются средние для организации тарифы по видам услуг, рассчитанные путём деления величины необходимой валовой выручки на планируемый организацией объём производства услуг (количество пассажиров, подтверждённое муниципальным заказом);

- метод калькулирования стоимости услуг на отдельных маршрутах (по этому методу рассчитываются тарифы по отдельным маршрутам путём определения прямых и косвенных затрат на каждый маршрут с целью выявления прибыльных и убыточных маршрутов).

Порядок предоставления документов автотранспортными предприятиями (организациями) для рассмотрения, согласования и утверждения тарифов также определён регулирующим органом. Он является типовым для муниципальных образований и может быть описан на примере г. Шахты.

Руководители автотранспортных организаций самостоятельно обращаются:

- в управления по экономике, один из отделов которого (отдел по контролю за ценами) является рабочим органом тарифной комиссии, для проверки правильности формирования стоимости услуг. Срок проверки и согласования расчётов тарифа 20 дней. Итоги проверки оформляются в форме «Справки о результатах проверки правильности формирования тарифов»;

- в тарифную комиссию для согласования тарифов при наличии «Справки о результатах проверки правильности формирования тарифов, подготовленной отделом по контролю за ценами управления по экономике. Такое согласование проводится в срок до 5 дней;

- согласно уставу города в городскую думу для согласования тарифов при наличии протокола согласования тарифов Тарифной комиссией, «Справки о результатах проверки правильности формирования тарифов» отдела по контролю за ценами управления по экономике, проекта решения городской думы и других дополнительных материалов, представляемых по требованию депутатов городской думы. Дума согласовывает тарифы согласно своему регламенту. В настоящее время внесены изменения в устав города - в новой редакции согласование тарифов с городской думой отменены.

На основе согласованных экономически обоснованных тарифов для каждой организации формируются единые тарифы на пассажирские перевозки для населения города. Как правило, процесс согласования и утверждение экономически обоснованных тарифов для отдельных предприятий и единого городского тарифа проводится одновременно. Предложения о размере единого городского тарифа вносит структурное подразделение мэрии - транспортный отдел. На основании решения городской думы, протокола тарифной комиссии Постановлением мэра утверждаются:

а) экономически обоснованные для каждой автотранспортной организации в отдельности, в основном, для расчётов с городским финансовым органом межтарифной разницы;

б) единые городские тарифы для расчётов с пассажирами и бюджетами всех уровней власти, в том числе при определении суммы финансирования выпадающих доходов от перевозки пассажиров льготных категорий и по социальным маршрутам (о чём своевременно информируется население).

Тарифы могут быть установлены по инициативе регулирующего органа. Для чего городская тарифная комиссия своим решением обязывает руководителя предприятия предоставить необходимую документацию в рабочий орган (отдел по контролю за ценами) или по распоряжению мэра создаётся комиссия для проверки обоснованности включения расходов в себестоимость услуг, цены на которые подлежат регулированию. В этом случае комиссия по материалам проверки выполняет расчёты экономически обоснованных тарифов (расходов и доходов организации), включая сводный расчёт тарифов на пассажирские перевозки по маршрутам и видам транспорта (автобусы, троллейбусы, маршрутные такси и др.) с указанием пассажирооборота, расходов организации, себестоимости, прибыли и самих тарифов. По этим материалам комиссия готовит пояснительную записку с указанием причин пересмотра тарифов, объёмов услуг, размеров финансируемых затрат транспортных организаций и источников финансирования, подтверждая всё это формами статистической и бухгалтерской отчётности.

В пакет документов, представляемый в регулирующий орган мэрии, входят: расчёты и расшифровки себестоимости услуг, документальное подтверждение норм и нормативов расчёта статей расходов; баланс доходов и расходов с расшифровками по видам деятельности и источникам финансирования (с поквартальной разбивкой); согласование основных показателей (объём услуг, норматив отчислений в ремонтный фонд и т.д.) с ответственными лицами мэрии города; документы, подтверждающие размер выпадающих доходов (убытков) или дополнительно полученной выгоды (прибыли) в предшествующий период регулирования, которые были выявлены на основании официальной статистики и бухгалтерской отчётности или результатов проверки хозяйственной деятельности организации; приказ об учётной политике транспортной организации; перечень видов деятельности организации; коллективный договор, положения о премировании, выслуге лет и т.п.; план мероприятий по оптимизации маршрутной сети, обеспечению полноты выручки, экономии материальных ресурсов, увеличению коэффициента наполнения автобусов, повышению качества обслуживания пассажиров и безопасности перевозок и т.д.

Муниципальный заказ на пассажирские перевозки утверждается главой администрации муниципального образования. При этом утверждается расчёт необходимого количества транспортных средств на утверждённых маршрутах и сам муниципальный заказ на осуществление пассажирских перевозок, расписанный по организациям-перевозчикам, победившим в конкурсе на осуществление пассажирских перевозок. Например, в г. Шахты муниципальный заказ введён распоряжением мэра от 13.06.2002 г. № 2078. Распоряжение содержит два приложения: «Расчёт необходимого количества транспортных средств на утвержденных маршрутах г. Шахты» и «Муниципальный заказ на осуществление пассажирских перевозок в г. Шахты».

Порядок расчёта необходимого количества транспортных средств на маршрутах городского пассажирского транспорта регламентирован. Расчёт ведётся по формуле:

N_max = ,

где Q_max - максимальная мощность пассажиропотока в час «пик», чел.; q - общая вместимость транспортного средства, чел.; T_об - время оборотного рейса автобуса, мин, равное:

Т_об = t_дв + t_пром + t_к,

где t_дв - время движения автобуса в обоих направлениях, мин; t_пром - время стоянки автобуса на промежуточных остановках, мин; t_к - время стоянки автобуса на конечных остановках, мин.

Расчёт выполняется по каждому маршруту для каждого вида транспортного средства. Пересчёт количества транспортных средств производится в случае изменения пассажиропотока на маршрутах.

По расчёту устанавливается то количество транспорта на маршрутах, на которое будет сформирован госзаказ. Под госзаказом понимается необходимый объём выполнения транспортной работы по предоставлению населению полного спектра пассажирских услуг. Заказ определяет права и обязанности заказчика (мэрии) и перевозчиков, регулирует организационно-правовые отношения перевозчиков с заказчиками пассажирских перевозок.

Как уже отмечалось выше, основой для формирования заказа на осуществление пассажирских перевозок являются данные обследования и анализа пассажиропотоков на маршрутах города. Размещение госзаказа осуществляется исходя из интересов населения города с учётом обеспечения перевозчиками перевозок пассажиров льготных категорий, обеспечения пассажирских перевозок на социальных маршрутах и выполнения оптимальных условий по снижению затрат на перевозки. Такой заказ разрабатывается сроком до четырёх лет и подлежит ежегодному уточнению или пересмотру исходя из степени изменяемости маршрутной сети и общей структуры пассажирских перевозок.

Муниципальный заказ устанавливает:

- маршруты городского пассажирского транспорта;

- необходимое количество и тип транспортных средств по каждому маршруту;

- объём перевозимых пассажиров по каждому маршруту в год;

- интервалы движения транспортных средств на городских маршрутах в часы «пик»;

- время начала и окончания работы транспортных средств на каждом маршруте;

- тариф на проезд в городском пассажирском транспорте (для г. Шахты тарифы равны: на внутригородских маршрутах: автобусы - 3 руб./пас.; троллейбусы - 3 руб./пас.; маршрутные такси - 5 руб./пас.; на смешанных (пригородно-городских) маршрутах: автобусы: пос. Таловый, Аютинский - 5руб./пас.; пос. Майский, Наклонная - 4 руб./пас.).

Валовую выручку от перевозки пассажиров можно подсчитать по формуле:

В = 1000 Q_ijp_ij,

где Q_ij - общее количество перевозимых пассажиров в год на i-м маршруте и j-м виде транспортного средства, тыс. пас.; p_ij - тариф на i-м маршруте и j-м виде транспортного средства, руб./пас.

Для г. Шахты эта сумма равна:

1000[(2298+750+5660+2135+776+423+1449+408+1427+2061+273+623+111++249+474+619+91+494+671+181+743)3+(328+1278)4+(1201+326+133+21+6++35+466+87+95+36+35+465+40+697+702+82+164+930+797+300+1395+1573++160+120+1162)5]=1000[21 9163+16064+11 2175]=1000[65 748+64+24+ +56085]=128 257 000 руб.

Объём льготных услуг в автобусах и троллейбусах достигает 60 % и более, следовательно, сумма выпадающих доходов только от перевозки пассажиров льготных категорий составляет 75-85 млн руб. в год, которая должна быть компенсирована из бюджетов всех уровней.

Кроме выпадающих доходов от перевозки льготных категорий населения, предприятия-поставщики услуг «терпят» убытки по перевозкам пассажиров на социальных маршрутах, которые рассматривались в п. 1.1, п. 1.2.

Недостаток средств в городском бюджете, финансирование не в полном объёме приводит к убыточности предприятий, снижению качества и надёжности общественных пассажирских перевозок.

Контроль за выполнением госзаказа осуществляют: контрольно-ревизионная служба мэрии г. Шахты; диспетчерская служба во взаимодействии с ОГИБДД УВД г. Шахты и Ростовским областным отделением Российской транспортной инспекции.

Исследование показало, что в последние годы большинство муниципальных образований Ростовской области придерживаются практики назначения одинаковых (примерно одинаковых) тарифов и в последнее время пересматривают их редко, что связано:

- с относительно низким среднедушевым доходом населения;

- недостатком (отсутствием) свободных средств в городском бюджете, который в г. Шахты дотационный;

- сложностью процедуры согласования;

- недостатком грамотных экономистов на предприятиях;

- относительной стабилизацией инфляционных процессов в стране, регионе, территории.

Выполненный анализ показывает, что, с одной стороны, порядок установления тарифной политики и госзаказа достаточно подробно определён, но остаются проблемы методического, информационного, финансово-бюджетного, правового, экологического и организационно-управлен-ческого характера, устранимые путём исследования и разработки новых и дополняющих моделей, методов, процедур и механизмов, которые целесообразно разделить на две группы:

1) модели, методы, процедуры и механизмы формирования экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта;