Механизмы государственного регулирования общественного транспорта

З_i= d_yi· d_от·П_мi,

где З_i - затраты на общественный транспорт в месяц no i-й категории граждан; d_yi - доля затрат на услуги в расчёте бюджета прожиточного минимума населения по методике Минтруда от 11.11.92 г. № 60-8; d_от - доля затрат на услуги общественного транспорта в общей структуре расходов населения на услуги различных видов; П_мi - рассчитанное значение прожиточного минимума для категории граждан.

Следовательно, предельные прогнозируемые доходы от услуг общественного транспорта будут равны:

Д = N_п·С_дд·П_оуот/100,

где Д - предельные прогнозируемые доходы от перевозки пассажиров; N_п - общее количество пассажиров в госзаказе; С_дд - среднедушевой доход в муниципальном образовании; П_оуот - средняя предельная доля доходов населения (в процентах), расходуемая на общественный транспорт.

Сумма полученной предприятием прибыли будет равна:

П_пред = Д-Н_к,

где П_пред - предельная по барьеру спроса прибыль; С - себестоимость транспортных услуг; Н_к - сумма косвенных налогов на транспортные услуги.

Следовательно, прибыль предприятия должна находиться между двумя этими барьерами (пределами) и быть больше П, но П_пред - меньше. Важнейшими вопросами моделирования являются:

- выбор целевых ориентиров, ранжирование целей и определение значений соответствующих целевых критериев; оптимизация дорожно-транспортной сети;

- выделение значимых факторов влияния и управления, а также определение степени влияния каждого фактора на результат (показатели, отражающие динамику движения к цели).

Выбор целей и целевых критериев описан в п. 2.3.

Оптимизация дорожно-транспортной сети является относительно самостоятельной задачей, находит отражение в вопросах государственного регулирования деятельности в области безопасности дорожного движения. Поэтому её целесообразно решать заблаговременно и отдельно, т.е. вне зависимости от разрабатываемой итерационной процедуры. Такая оптимизация осуществляется методами логистики, которые достаточно подробно описаны в литературе, например [103-105]. Однако стоит отметить одну важную деталь. Если плотность маршрутной сети, которая зависит от плотности магистральных улиц и дорог, недостаточная (например, в Ростове-на-Дону плотность магистральных улиц и дорог составляет 0,7 км/км при норме 1,5-2 км/км² [103-105]), то необходимы инвестиции на расширенное воспроизводство дорожно-транспортной сети. Такие меры следует предусматривать при формировании транспортной политики, но механизм инвестирования простого и расширенного воспроизводства дорог, в том числе дорожное строительство, традиционно отделён от механизмов регулирования общественного пассажирского транспорта, поэтому решение этого вопроса в процедуре выбора решений транспортной политики не предусмотрено.

Выделение значимых факторов влияния и определение степени их влияния осуществляется на основе известных публикаций, аналитических зависимостей и с помощью методов статистической информации, в том числе методов корреляции и множественной регрессии.

С учётом схемы взаимодействия механизмов и представленных аналитических зависимостей может быть построен укрупнённый алгоритм, определяющий процедуру выбора решений, в том числе по отношению к тарифу и размеру госзаказа (рис. 2.6).

Размещено на http://www.allbest.ru/

166

Рис. 2.6 Процедура расчёта тарифов и госзаказа

2.2 Основные подсистемы, принципы, функции и процедуры в системе регулирования деятельности общественного пассажирского транспорта

Регулирующая подсистема общественным пассажирским транспортом представлена структурами территориального (федерального, регионального и муниципального) и отраслевого регулирования и управления. Отраслевое регулирование представлено Министерством транспорта РФ и Министерством путей сообщения РФ. Кроме этого, транспортные системы подвержены антимонопольному регулированию. Условия хозяйствования субъектов системы общественного пассажирского транспорта складываются из макроэкономической, отраслевой и конкурентной составляющих. Экономическая политика, проводимая в отношении общественного пассажирского транспорта, складывается из двенадцати нижеперечисленных составляющих подсистем (рис. 2.7).

Размещено на http://www.allbest.ru/

166

Рис. 2.7 Подсистемы системы регулирования деятельности общественного пассажирского транспорта

Нормативно-правовая составляющая - это совокупность законов, подзаконных актов, норм и нормативов, регулирующих вопросы функционирования, использования и государственного регулирования деятельности общественного пассажирского транспорта, включая вопросы управления, лицензирования, сертификации, страхования, статистики, отчётности, требований к подвижному составу и водителям и др. Особое место в нормативно-правовой составляющей занимают порядок формирования госзаказа, нормы и нормативы, используемые в расчётах и в качестве критериев управления общественным пассажирским транспортом и контроля качества управления, а также система прав и обязанностей пассажиров. Эта составляющая может корректироваться и дополняться на основе использования разработанных в данной работе рекомендаций. В частности, одним из результатов работы явился документ «Порядок рассмотрения, согласования и утверждения цен, тарифов на пассажирские перевозки всеми видами транспорта в городском сообщении в г. Шахты».

Методическая составляющая определяет принятый к практическому применению на федеральном, региональном и муниципальном уровнях набор механизмов и методов формирования экономической политики и её реализации, т.е. регулирования деятельности общественного пассажирского транспорта. Этот набор может быть дополнен на основе результатов данной работы.

Общественно-целевая составляющая определяет цели экономической политики и критерии эффективности функционирования системы общественного пассажирского транспорта. Она уточняется на основе результатов данного исследования.

Общеэкономическая составляющая строится на общеэкономических принципах, но с учётом специфики сферы их применения. Она включает экономические, организационные и управленческие методы и инструменты, которые известны и разработаны применительно к городскому общественному транспорту научной школой МАДИ (ГТУ) во главе с профессором М.П. Улицким. С использованием указанных методов ведётся работа по подготовке (расчёту) госзаказа.

Антимонопольная составляющая - это регулирование деятельности естественных монополий, создание и совершенствование условий развития конкуренции и повышения эффективности функционирования общественного пассажирского транспорта. Антимонопольное регулирование строится на известных общих принципах и методах антимонопольного регулирования.

Тарифная составляющая. Тарифное регулирование является основным инструментом регулирования системы общественного пассажирского транспорта и имеет важнейшее народнохозяйственное значение. Оно дополняется методами и моделями, представленными в работе.

Технико-технологическая составляющая предусматривает сформулированное в политике отношение к технике и технологиям, используемым в общественном транспорте. Особое место в этой части отводится вопросам обновления транспортных средств и инвестиционной поддержке этого процесса.

Логистическая составляющая экономической политики предусматривает оптимизацию транспортной сети и транспортных потоков в соответствии с выбранными целевыми критериями оптимизации. В последнее время логистическое направление регулирования деятельности общественного пассажирского транспорта достаточно бурно развивается. В Ростовской области и г. Ростове-на-Дону выполнен большой комплекс логистических исследований и создана теоретико-методологическая база для оптимизации систем общественного пассажирского транспорта [103-105].

Непосредственно с логистической связана инфраструктурная составляющая, определяющая сформулированное отношение к развитию инфраструктуры общественного транспорта, включая депо, гаражи, АЗС, стояночные и остановочные площадки, электроснабжение, путевое рельсовое хозяйство и т.п. Развитие инфрастуктуры обычно является совместной заботой муниципалитетов и предприятий-перевозчиков, поэтому пункты программ инфраструктурного обеспечения и развития следует конкретно распределять между указанными сторонами.

Составляющая безопасности транспорта определяет отношение экономической политики по поводу безопасности перевозок и экологической безопасности транспорта. Она определяет те меры и объём необходимых средств, которые планируются в перспективе и на текущий год для повышения уровня безопасности общественного транспорта.

Финансовая составляющая определяет вопросы финансирования госзаказа и программ развития общественного транспорта и соответствующей инфраструктуры.

Наличие PR составляющей связано с проблемой гласности целей и содержания экономической политики, прозрачности методов и механизма регулирования. Эта составляющая экономической политики дополняется на основе результатов данного исследования (см. п. 1.2).

Информационная составляющая является необходимой подсистемой любой системы регулирования и управления.

Важное место в механизмах формирования и реализации экономической политики занимает её методическое обеспечение, о чём уже писалось в п. 1.2.

Как показано в п. 2.1, возможно и целесообразно формально обособить механизм формирования экономической политики от механизма её реализации. Это объясняется тем, что каждый из этих механизмов представляет собой относительно самостоятельную систему (совокупности элементов и связей) и использует собственные методы и процедуры.

В настоящее время в соответствии с действующим макроэкономическим механизмом регулирования деятельности общественного пассажирского транспорта на федеральном уровне формируется общий макроэкономический механизм управления и регулирования, определяющий условия для хозяйственной деятельности, и создаются общие методологическая и нормативная базы. На региональном уровне указанные механизмы, методологическая и нормативная базы частично дополняются элементами, учитывающими территориальную специфику. Основные же механизмы управления общественным пассажирским транспортом формируются на муниципальном уровне, хотя и являются прямым продолжением макроэкономического управления.

Действующий муниципальный механизм формирования экономической политики управления общественным пассажирским транспортом включает три частных механизма: механизм формирования, согласования и утверждения тарифной политики; механизм формирования, согласования и утверждения госзаказа; механизм проведения конкурса.

Механизм формирования муниципальной экономической политики управления общественным пассажирским транспортом должен, прежде всего, включать процедуры:

- установления целей и целевых критериев управления (предлагается разработать);

- выбора методов управления (предлагается разработать);

- логистической оптимизации транспортных потоков и паспортизации маршрутов (предлагается разработать);

- конкурсного отбора перевозчиков (действует);

- бюджетного планирования (частично действует, предлагается доработать);

- формирования госзаказа и его распределения между перевозчиками (действует);

- инвестиционной поддержки транспортных организаций (предлагается разработать);

- тарифного регулирования (действует, предлагается усовершенствовать);

- информационного обеспечения (предлагается разработать);

- обоснования и правового закрепления экономической политики (действует, предлагается усовершенствовать);

- коррекции политики, позволяющей повышать уровень жизни населения в части обеспечения транспортными услугами и безопасности движения пассажирского транспорта (предлагается разработать);

- разработки, рассмотрения, согласования и утверждения норм и критериев безопасности пассажирских перевозок на территории муниципального образования, в том числе экологической безопасности (предлагается разработать).

Особое место при формировании экономической политики отводится тарифному регулированию.

Тарифная политика в сфере общественных пассажирских перевозок проводится как единая тарифная политика для всех потребителей услуг и перевозчиков. Такая политика в её основных элементах, в том числе в части установления целей и задач общественного пассажирского транспорта, увязывается не только и не столько на муниципальном, а прежде всего на федеральном и региональном уровнях. Её основой служит ежегодно формируемая ценовая политика Ростовской области, которая закрепляется соответствующим постановлением. Следовательно, по своей сути она является макроэкономической. В этом смысле механизмы регулирования системы общественного пассажирского транспорта имеют общий характер.

С целью развития конкуренции и стимулирования ресурсосбережения целесообразно проводить политику сдерживания роста тарифов на перевозки, увязывая их с динамикой роста среднедушевых доходов или прожиточного минимума. При этом должен осуществляться контроль за целевым расходованием средств, выделяемых из бюджета на поддержку и развитие общественного пассажирского транспорта, оплату перевозки льготных пассажиров и компенсации убытков от перевозок по социальным маршрутам.

Например, тарифная политика на 2003 г. в г. Шахты формировалась в следующем порядке.

1. Коллегия администрации Ростовской области, заслушав и обсудив доклад заместителя министра экономики, торговли, международных и внешнеэкономических связей - начальника управления ценовой политики, вынесла решение одобрить «Основные направления тарифной политики Ростовской области на 2003 г.» (№ 106 от 23.12.2002 г.). Этим решением были определены задачи министерств и ведомств Ростовской области, а также сформулированы рекомендации главам муниципальных образований области по ряду направлений, в том числе в сфере общественного пассажирского транспорта. Фактически принятое решение в большинстве своих пунктов принимается главами администраций Ростовской области к исполнению. На его основе они выпускают собственные постановления, учитывая особенности территорий.

2. На основе решения коллегии администрации Ростовской области и упомянутого постановления с учётом особенностей г. Шахты разработаны «Основные направления тарифной политики г. Шахты на 2003 г.», которые рассмотрены и одобрены решением коллегии мэрии (№ 5 от 17.04.2003 г.), а затем утверждены постановлением мэра г. Шахты (№ 78 от 25.04.2003 г.). Этим постановлением определены задачи заместителям мэра, тарифной комиссии, структурным подразделениям мэрии, руководителям предприятий-перевозчиков по вопросам цен и тарифной политики.

3. Разработан и утверждён порядок рассмотрения, согласования и утверждения тарифов, в том числе на пассажирские перевозки, действующий в соответствии:

- с законодательством РФ;

- программой реформирования государственных и муниципальных финансов Ростовской области, одобренной и принятой решением коллегии администрации Ростовской области (№ 9 от 25.02.2003 г.);

- поостановлением главы администрации Ростовской области «Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Ростовской области» (№ 245 от 18.07.2000 г.), дополненным и частично изменённым постановлением № 194 от 23.04.2003 г.;

- решением коллегии администрации Ростовской области «О проведении оценки финансового состояния и качества управления финансами Ростовской области» (№ 35 от 05.05.2003 г.);

- принятой в г. Шахты тарифной политикой.

Тарифная политика включает в себя мероприятия по созданию и поддержке оптимальной тарифной структуры, рассчитанной на длительный период. Эта политика должна отвечать стратегическим целям общества, народного хозяйства, муниципалитета и каждого автотранспортного предприятия, гибко реагировать на всевозможные экономические изменения.

Исследование литературных источников, теории и практики регулирования системы общественного пассажирского транспорта позволило разработать систему принципов, которые необходимо применять при формировании и реализации как тарифной политики, так и экономической политики в целом.

При разработке тарифной политики предлагается учитывать следующие основные принципы:

- принцип макроэкономического равновесия - необходимость и целесообразность сдерживания необоснованного роста транспортных тарифов, которые по своей сути являются транспортными издержками для других хозяйствующих субъектов. Необоснованный и резкий рост транспортных тарифов может стать причиной роста цен в других отраслях и секторах народного хозяйства, нарушения макроэкономических ценовых паритетов и инфляции. При реализации этого принципа целесообразно использовать подход, описанный в монографии А.В Шабанова и представленный как «принцип кибернетического управления макрологистической системой общественного транспорта» [105];

- принцип сохранения равновесной структуры расходов домохозяйств - необходимость и целесообразность сохранения сложившейся структуры расходов домохозяйств и постепенное, но незначительное снижение доли расходов домохозяйств на транспорт с ростом доходов домохозяйств (среднедушевых доходов населения). Нарушение принципа и увеличение доли расходов на транспорт только за счёт роста тарифов может привести к вынужденной структурной перестройке бюджетов домохозяйств, следовательно, к изменению структуры потребляемых товаров и услуг, что может негативно сказаться на развитии производства товаров и услуг в других отраслях и секторах народного хозяйства;

- принцип бюджетной обоснованности - необходимость предоставления объёма льгот, который может быть оплачен бюджетом (не в ущерб другим статьям расхода и социально-экономическим программам);

- принцип микроэкономической эффективности - необходимость введения экономически обоснованных и эффективных тарифов. Необоснованное завышение тарифов ведёт к снижению объёма пассажирских перевозок и может нанести ущерб предприятию-перевозчику. Необоснованное занижение тарифов может лишить предприятие прибыли и возможности оказывать услуги качественно и безопасно для пассажиров и экологии муниципального образования. Для реализации этого принципа в настоящее время введено ограничительное регулирование транспортных услуг (не более 20 %);

- принцип ресурсосбережения и повышения микроэкономической эффективности - создание условия для снижения предприятиями-перевозчиками затрат на предоставляемые услуги путём экономии ресурсов, повышения эффективности их использования, внедрения новых техники, технологий и методов управления. Этот принцип может быть реализован административно путём введения порядка относительного снижения тарифов на перевозки;

- принцип комфорта - необходимость соблюдения современных требований к качеству перевозок, качеству и культуре обслуживания. Принцип на практике реализуется через совокупность мероприятий по логистической оптимизации транспортных потоков и сети улиц и дорог, нормативное и правовое регулирование качества перевозок, введение и использование норм и правил качества и культуры обслуживания пассажиров, разносторонний и разнообразный по средствам контроль качества перевозок;

- принцип безопасности перевозок - необходимость непревышения нормативных параметров безопасности пассажирских перевозок. Обеспечение безопасности дорожного движения - это, в данном случае, деятельность государственных структур, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий (ДТП) и снижения тяжести их последствий. Реализация принципа предполагает использование механизмов контроля безопасного состояния транспорта, уровня подготовки водителей и состояния их здоровья, состояния дорог и улиц. В рамках реализации этого принципа муниципалитеты должны принимать программы по обеспечению безопасности дорожного движения;

- принцип экологической безопасности - необходимость снижения вредных сбросов и выбросов от транспортных средств;

- принцип гласности тарифной и экономической политики - необходимость доведения до населения целей, средств и результатов реализации социально направленной экономической политики. Целесообразна координация тарифной политики, PR-мероприятий, конкурсов и рекламы;

- принцип ситуационного регулирования - необходимость разработки мероприятия и вариантов регулирования (оптимистический и пессимистический) тарифов и тарифной политики при изменении условий деятельности автотранспортных предприятий, макроэкономических условий, условий на рынке услуг и финансово-экономических возможностей городского бюджета;

- принцип развития конкуренции - реализация мер по расширению количества перевозчиков, участвующих в выполнении госзаказа. Принцип на практике реализуется через механизм конкурсного отбора предприятий-перевозчиков при распределении госзаказа на перевозки. В настоящее время, в условиях существенного увеличения количества пассажирских перевозчиков, этот принцип приобретает особую значимость. Например, в г. Шахты Ростовской области, численность населения которого составляет 252 тыс. человек, до 1998 г. городские пассажирские перевозки осуществляло всего 2 автотранспортных предприятия: автоколонна (Федеральное ГУП АК № 422) и муниципальное предприятие «Трамвайно-трол-лейбусное депо». В связи с расширением сети маршрутных такси и приобретением автобусов частными предпринимателями выросло число конкурентов (в настоящее время предприятий и индивидуальных предпринимателей, выигравших конкурс на получение госзаказа в г. Шахты, - 14) на рынке этих услуг;

- принцип антимонопольного регулирования заключается в реализации политики государственного регулирования хозяйственной деятельности естественных монополий.

Размещено на http://www.allbest.ru/

166

Рис. 2.8 Принципы формирования и реализации тарифной политики в регулировании системы общественного пассажирского транспорта

Реализация принципов макроэкономического равновесия, микроэкономической эффективности, ресурсосбережения и повышения микроэкономической эффективности, комфорта и, отчасти, других возможно на основе применения методов и инструментов логистики, разработанных в настоящее время достаточно хорошо для их широкого практического применения [49, 50, 51, 54-59.]. Конкретная реализация остальных принципов рассмотрена подробно и идентифицирована с конкретными структурными элементами государственной исполнительной власти, включая мэрию города, мэра, городскую думу, отдел транспорта мэрии, комитет по управлению имуществом, городскую тарифную комиссию, управление по экономике, финансовое управление и юридический отдел мэрии, а также руководителей организаций, оказывающих городские пассажирские перевозки.

Тарифная политика является важным элементом маркетинговой стратегии любого предприятия, организации, а также городского хозяйства. Грамотная гибкая тарифная политика позволит органам муниципальной власти привлекать наиболее перспективные предприятия для получения наиболее качественных услуг по более низкой стоимости, контролировать целевое использование средств на поддержание в рабочем состоянии подвижного состава, а также на жёсткий контроль использования амортизационных отчислений на полное восстановление основных фондов.

Для выполнения своих полномочий в части формирования и исполнения органами муниципальной власти необходимо провести организационные мероприятия:

1) сформировать городскую тарифную комиссию, если таковая ещё не создана;

2) разработать порядок предоставления расчётов для рассмотрения, согласования и утверждения тарифов на городские пассажирские перевозки;

3) ежегодно разрабатывать городскую тарифную (ценовую) политику, в том числе в сфере транспортных услуг.

Исследование показало, что в тарифной политике муниципального образования целесообразно отражать основные направления, задачи и пути их решения.

Например, при подготовке тарифной политики г. Шахты были учтены следующие направления и меры по повышению эффективности перевозок и регулирования системы общественного пассажирского транспорта.

Ценовая политика, разработанная на 2003 г. в г. Шахты Ростовской области, была направлена на стимулирование организаций по снижению затрат, на обеспечение полного поступления доходов в кассу организаций, на увеличение коэффициента использования автопарка, на повышение качества услуг.

Основными в тарифной политике г. Шахты на 2003 г. стали следующие задачи:

- продолжить поэтапный переход к экономически обоснованным тарифам, обеспечивающим обоснованные затраты на текущую деятельность и развитие организаций по планам, согласованным в установленном порядке;

- осуществлять расчёт экономически обоснованных тарифов исходя из нормативных затрат организаций, участвующих в процессе перевозки, нормативной загрузки, определённой с учётом всех перевезённых пассажиров (как платных, так и льготных);

- утвердить (мэром и городской думой) перечень льготных категорий пассажиров городского значения и социальные маршруты в соответствии с принципом бюджетной обоснованности.

Для решения этих задач организациям необходимо совместно с заказчиком в лице отдела транспорта мэрии:

- осуществить оптимизацию схем и расписания движения транспорта;

- обеспечить контроль учёта перевезённых пассажиров и полного сбора проездной платы;

- разработать и осуществлять мероприятия, направленные на сокращение непроизводительных расходов и использование ресурсосберегающих технологий;

- не допускать перекрёстного субсидирования при установлении тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом на городских маршрутах;

- обеспечивать своевременную и качественную подготовку организациями материалов для утверждения экономически обоснованных тарифов на услуги по перевозке пассажиров и багажа;

- формировать городской заказ на городские пассажирские перевозки с определением объёма перевозок, наличием льготных категорий граждан, определённых действующим законодательством РФ, и наличием социальных маршрутов.

Кроме того, структурам муниципального образования совместно с руководителями организаций, осуществляющих городские пассажирские перевозки, следует:

- разработать Программу тарифной политики в городском транспортном хозяйстве г. Шахты на 2003 г. и ценовую политику организаций;

- проводить мероприятия по обеспечению учёта и контроля движения транспорта, оптимизации схем движения транспорта, учёту перевезённых пассажиров (в том числе пользующихся правом льготного проезда), повышению эффективности сбора проездной платы;

- осуществлять расчёт экономически обоснованных тарифов с учётом всех перевезённых пассажиров (а не только пассажиров, оплачивающих проезд), с выявлением прибыльных и убыточных маршрутов (путём калькулирования затрат по каждому маршруту);

- окончательно осуществить переход к расчёту тарифа по перевозке пассажиров в городском сообщении от метода фактических показателей базового периода к методу нормативного значения затрат и показателей, характеризующих загрузку подвижного состава;

- обеспечивать координацию организаций по своевременной и качественной подготовке материалов для утверждения единых в городе тарифов и экономически обоснованных тарифов на услуги по перевозке пассажиров и багажа для каждой организации в отдельности в соответствии с действующим законодательством РФ;

- обеспечивать координацию организаций по формированию городского заказа на городские пассажирские перевозки с определением объёма перевозок, наличием льготных категорий граждан, определённых действующим законодательством РФ, утверждению количества льготных категорий пассажиров городского значения, наличием социальных маршрутов в соответствии с наличием средств в бюджете города для компенсации выпадающих доходов от перевозок льготных категорий пассажиров.

При решении поставленных задач не обойтись без комитета по управлению имуществом (КУИ), который должен:

- осуществлять строгий контроль над использованием муниципаль-ного имущества, переданного организациям;

- разработать и контролировать нормативы отчислений в ремонтный фонд в части переданного организациям имущества;

- провести ревизию и переоценку первоначальной стоимости муниципального имущества с учётом капитальных вложений за счёт использования амортизационных отчислений и других источников, направляемых на полное восстановление основных фондов;

- строго контролировать целевое использование амортизационных отчислений, средств ремонтного фонда и других источников для ремонта, реконструкции, модернизации и полного восстановления муниципального имущества;

- предусматривать в договорах на передачу муниципальной собственности порядок отчётности предприятий перед КУИ за использование амортизационных отчислений, средств ремонтного фонда и других источников финансирования.

Руководителям организаций, оказывающих городские пассажирские перевозки, в рамках решения поставленных задач следует:

- разработать ценовую (тарифную) политику организаций, план мероприятий по стабилизации работы и оптимизации себестоимости услуг за счёт сокращения размеров потерь, уменьшения непроизводительных расходов, проведения мероприятий по энерго- и ресурсосбережению, строгого контроля и выявления причин снижения объёмов оказываемых услуг (если таковые имеют место);

- руководствоваться действующим законодательством РФ в процессе подготовки расчёта тарифов для их согласования.

Исследование показало, что на уровне муниципалитета необходимо разработать и утвердить постановлением главы администрации порядок утверждения тарифов. Такой порядок был разработан, апробирован и внедрён в ходе данного исследования в г. Шахты.

Заказчиком пассажирских перевозок выступает исполнительный орган муниципальной власти (местного самоуправления) или уполномоченное им юридическое лицо, в установленном порядке заключившее государственный (муниципальный) договор на перевозки (госзаказ). Заказчиком пассажирских перевозок может быть любое юридическое или физическое лицо, заключившее с перевозчиком договор перевозки пассажиров. В этом случае речь не идёт о регулировании системы общественного пассажирского транспорта со стороны государственной власти, власть лишь предоставляет перевозчику возможность осуществления этой деятельности на определённых условиях и при соблюдении принципов безопасности перевозок, экологической безопасности транспортных средств, комфорта и антимонопольного регулирования.

В формировании и реализации политики регулирования системы общественного пассажирского транспорта непосредственное участие принимают транспортные органы - структурные подразделения администрации области и органов местного самоуправления, уполномоченные осуществлять функции управления и координации деятельности автомобильного и городского электрического транспорта на территории области или муниципального образования.

При проведении конкурса на право осуществления перевозок предлагается использовать следующую систему принципов:

- обеспечение гласности конкурса на право осуществления перевозок пассажиров и получение госзаказа;

- равенства прав и обязанностей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении транспортной деятельности;

- осуществления транспортной деятельности по перевозке пассажиров с соблюдением условий развития предпринимательства и конкуренции организаций и индивидуальных предпринимателей;

- сочетания интересов области и муниципальных образований на основе разграничения функций и полномочий между государственными органами власти области и органами местного самоуправления;

- обеспечения на всей территории области единой транспортной политики за счёт применения системы единых требований и норм осуществления транспортной деятельности, не нарушающей единой транспортной политики Российской Федерации;

- обеспечения безопасности в сфере транспортной деятельности на основе применения системы единых норм и стандартов, регламентирующих транспортную деятельность по перевозке пассажиров;

- компенсации перевозчикам выпадающих доходов от перевозки пассажиров, имеющих льготы на проезд в пассажирском транспорте, и убытков от деятельности по социальным маршрутам, в пределах сумм, предусмотренных бюджетом на очередной финансовый год, принимаемым в установленном порядке в форме расчёта с бюджетом по тарифам, включающим нормированную прибыль, вычисляемую по установленной норме предельной рентабельности перевозок пассажиров общественным транспортом;

- контроля и регулирования деятельности перевозчиков в части: правильного отражения затрат на услуги общественного пассажирского транспорта; использования права на нормированную прибыль при назначении тарифов; организации работы по ресурсосбережению и снижению себестоимости перевозок; организации комфортных, безопасных и экологически чистых перевозок.

Порядок проведения конкурсного отбора и договорные отношения с перевозчиками должны совершенствоваться так, чтобы стимулировать развитие конкуренции, ресурсосбережения и качества предоставляемых услуг. При этом условия (порядок, состав конкурсной комиссии, графики и др.) конкурса и договоры на перевозку должны быть типовыми, а их содержание должно оглашаться в СМИ, т.е. должно быть доступным для членов общества (граждан и организаций).

Все мероприятия по ресурсосбережению по возможности должны быть комплексными и включать:

- государственное целевое регулирование (в части: тарифного регулирования; контроля за расходованием средств, направляемых из бюджета; контроля за уровнем себестоимости перевозок и отдельных статей себестоимости; анализа результатов хозяйственной деятельности предприятий-перевозчиков; анализа качества управления предприятиями-перевозчиками; разработки рекомендаций по совершенствованию организации и управления предприятиями-перевозчиками по результатам контроля и анализа; использования результатов контроля и анализа при проведении конкурсного отбора);

- создание условий для развития конкуренции между перевозчиками за счёт совершенствования механизмов конкурсного отбора и контроля качества перевозок;

- административное побуждение и рыночное стимулирование перевозчиков к созданию и реализации планов ресурсосберегающих мероприятий;

- оптимизацию маршрутов и графиков перевозок;

- побуждение, стимулирование и помощь в обновлении парка транспортных средств, их модернизации и замене на более экономичные и экологичные;

- обучение работников муниципалитетов, руководителей и персонала предприятий-перевозчиков ресурсосберегающим методам хозяйствования в сфере общественного пассажирского транспорта.

Для повышения качества услуг и контроля выполнения перевозчиками обязательств по договорам, заключаемым в соответствии с госзаказом, необходим механизм защиты прав потребителя в сфере общественного пассажирского транспорта. Такой механизм может иметь две основные составляющие: государственную (при создании соответствующих подразделений при администрациях муниципальных образований), использующую административные рычаги воздействия на перевозчиков, и общественную (общество защиты прав потребителей и другие общественные организации), использующие политические рычаги воздействия на властные органы и оказывающие помощь в правовой защите потребителей через суд).

Последовательный системный анализ регулирования системы общественного пассажирского транспорта и использование опыта управления общественным транспортом ряда регионов [15] позволяют выделить основные функции, которые должны быть реализованы в системе регулирования системы общественного пассажирского транспорта. Основными функциями регулирующих органов являются:

- прогнозирование: доходов населения и тарифов, а также потребности в перевозках, включая льготных пассажиров по отдельным категориям; наполнения муниципального бюджета из разных источников;

- обеспечение уровня предложения транспортных услуг по перевозке пассажиров, достаточного для удовлетворения транспортных потребностей граждан и юридических лиц, а также постепенное и соответствующее возможностям бюджета приближение уровня предложения транспортных услуг к его оптимальному значению;

- координация деятельности всех видов пассажирского транспорта;

- оптимизация маршрутов общественного транспорта;

- планирование госзаказа;

- организация и проведение конкурсов, в том числе обеспечение гласности конкурсов и информационное обеспечение организаций пассажирского транспорта, индивидуальных предпринимателей и пассажиров;

- антимонопольное регулирование, установление и контроль выполнения правил справедливой конкуренции на рынке транспортных услуг;

- заключение и выполнение договоров (госзаказа);

- контроль за соблюдением нормативных документов, регулирующих функционирование общественного транспорта, и эффективным расходованием средств;

- создание условий для комфортного, безопасного и экологически безвредного осуществления транспортной деятельности по перевозке пассажиров и в этой связи: контроль за техническим состоянием транспортных средств и состоянием водителей; защита прав потребителей на рынке услуг по перевозке пассажиров; контроль за соблюдением норм экологической безопасности; повышение технического уровня пассажирского транспорта, его обновления и модернизации; контроль за качеством профессиональной подготовки водителей; рассмотрение жалоб и предложений потребителей услуг на их качество; совершенствование нормативно-правовой базы по вопросам организации обслуживания населения пассажирским автомобильным и городским электрическим транспортом;

- создание программ повышения эффективности функционирования общественного пассажирского транспорта и за счёт этого оптимизация и снижение издержек при перевозке пассажиров, включая: контроль за целевым расходованием средств; анализ эффективности управления и функционирования общественного пассажирского транспорта; разработка предложений по эффективному хозяйствованию транспортных организаций;

- осуществление контроля выполнения правил, установленных федеральными и областными нормативно-правовыми документами, и в этой связи взаимодействие с органами правопорядка и организации дорожного движения;

- создание условий для развития инфраструктуры общественного пассажирского транспорта и приближения её к оптимальному состоянию, включая создание условий для финансовой поддержки деятельности предприятий пассажирского транспорта и индивидуальных предпринимателей; развитие инвестиционной деятельности в сфере пассажирского транспорта.

Перечисленные функции следует конкретизировать и идентифицировать с органами управления и регулирования разных уровней.

Функции и полномочия Законодательного собрания области:

- утверждение в составе областного бюджета объёмов финансирования пассажирского транспорта, в том числе на реализацию льгот на проезд в пассажирском транспорте отдельным категориям граждан;

- установление системы налогов и сборов, взимаемых в областной бюджет по отраслям транспорта;

- установление льгот и преимуществ, в том числе налоговых, по платежам в областной бюджет;

- законодательное регулирование процесса передачи объектов транспорта из областной собственности в муниципальную;

- законодательное регулирование порядка приватизации, владения, пользования, распоряжения и управления объектами транспорта государственной собственности области;

- утверждение программы приватизации объектов транспорта областной собственности;

- утверждение областной программы развития пассажирского транспорта;

- решение иных вопросов в сфере пассажирского транспорта, отнесённых к ведению Законодательного собрания.

Функции и полномочия администрации области по вопросам организации обслуживания населения пассажирским автомобильным и городским электрическим транспортом:

- осуществляет государственную политику в сфере пассажирского транспорта на территории области в пределах своей компетенции;

- разрабатывает и реализует областные программы развития пассажирского транспорта;

- создаёт областные органы и предприятия транспортного назначения;

- разрабатывает и осуществляет меры государственной областной поддержки функционирования пассажирского транспорта и компенсации выпадающих доходов перевозчикам от предоставления льгот на проезд отдельным категориям граждан;

- осуществляет государственное регулирование на рынке транспортных услуг на территории области;

- в соответствии с действующим законодательством осуществляет лицензирование отдельных видов транспортной деятельности;

- организует и координирует сертификацию деятельности пассажирского транспорта и услуг по его ремонту и обслуживанию;

- координирует деятельность органов местного самоуправления в области реализации транспортной политики в пределах своей компетенции;

- организует изучение состояния рынка транспортных услуг на территории области и вырабатывает рекомендации органам местного самоуправления;

- в соответствии со своими полномочиями организует и утверждает маршрутную сеть и пассажирские перевозки по межрайонным и межрегиональным маршрутам транспорта общего пользования;

- выполняет функции заказчика или делегирует их в соответствии с законодательством по межрайонным и межрегиональным маршрутам, привлекая к транспортному обслуживанию населения организации всех форм собственности и индивидуальных предпринимателей на конкурсной основе;

- в соответствии с действующим законодательством регулирует тарифы на пассажирские перевозки;

- устанавливает правила перевозок пассажиров и багажа на межрайонных маршрутах в соответствии с действующим законодательством и организует контроль за их соблюдением;

- координирует деятельность государственных и муниципальных органов, предприятий, учреждений, организаций по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения;

- взаимодействует с федеральными органами государственной власти и международными организациями по вопросам пассажирского транспорта и организации перевозок пассажиров по международным маршрутам.

Функции и полномочия органов местного самоуправления:

- создаёт муниципальные органы и организации транспортного назначения;

- разрабатывает и реализует программы развития муниципального пассажирского транспорта и обеспечения безопасности пассажирских перевозок;

- организует транспортное обслуживание населения на территории муниципального образования;

- утверждает маршрутную сеть и согласовывает расписания движения по регулярным маршрутам пассажирского транспорта всех форм собственности на территории муниципального образования;

- выполняет в установленном действующим законодательством порядке функции заказчика пассажирских перевозок на территории муниципального образования, привлекая на договорных условиях к транспортному обслуживанию населения организации всех форм собственности и индивидуальных предпринимателей на конкурсной основе в целях формирования муниципального заказа;

- устанавливает правила пассажирских перевозок на территории муниципального образования, организует контроль их соблюдения;

- в пределах компенсации, определённой действующим законодательством, регулирует тарифы на городские и внутрирайонные пассажирские перевозки;

- разрабатывает и осуществляет меры по оптимизации межрайонных и межрегиональных маршрутов транспорта общего пользования.

Предложенные решения позволяют продолжить поиск направлений совершенствования механизмов муниципальной экономической политики регулирования деятельности общественного пассажирского транспорта (п. 2.3) и системы оценок состояния и эффективности регулирования системы общественного пассажирского транспорта (п. 3.1).

2.3 Приоритеты совершенствования механизма регулирования системы общественного пассажирского транспорта

Система общественного транспорта на макро- и мезоуровнях может быть подвергнута дальнейшему совершенствованию, позволяющему повысить эффективность управления и регулирования. В этой связи целесообразно ещё раз проанализировать сферы, средства и цели регулирования, показав, что и как должно быть изменено и дополнено.

Наиболее полно существующая система регулирования общественного транспорта представлена А.В. Шабановым, работы которого посвящены методологическим основам и модели формирования и управления региональных логистических систем общественного транспорта [103-105]. Дополнительные подсистемы и сферы регулирования представлены в таблице 2.1.

Таблица 2.1

Подсистемы государственного регулирования системы общественного пассажирского транспорта

Подсистемы (сферы регулирования)	Средства регулирования	Цели регулирования
1	2	3
Нормативно-правовая	Законы, постановления, указы, правила, инструкции, нормы и нормативы и т.п.	Организация рынка пассажирских услуг. Стандарты технического и экономического состояния общественного транспорта. Стандарты экологического состояния общественного транспорта
Налоговая	Общие налоги и платежи. Дополнительные налоги. Налоговые льготы	Аккумулирование средств для развития общественного транспорта. Сдерживание роста цен на отдельные виды транспортных услуг. Сдерживание роста предложения пассажирских услуг отдельными видами транспорта
Лицензионная	Контроль Выдача лицензий	Организация рынка пассажирских услуг. Обеспечение соблюдения требований законодательства и соответствия установленным стандартам
Финансовая	Дотации Инвестиции	Поддержка социально значимых видов пассажирских перевозок. Развитие инфраструктуры общественного транспорта
Тарифные	Обоснование тарифов. Утверждение тарифов. Контроль за правильностью применения тарифов	Формирование эффективной тарифной системы. Расчёт обоснованности дотаций. Определение величины дотаций. Обеспечение социально приемлемого уровня тарифов на пассажирские перевозки
Дополнена автором на основании работ В.В. Зырянова и А.В. Шабанова
Логистическая	Регламентация маршрутов, типов транспортных средств, режимов движения транспорта	Достижение-рациональной организации транспортных потоков.Экономическая оптимизация пассажирских перевозок
Дополнена автором (см. п. 2.2)
Методическая	Руководящие методические материалы (методика, положение, порядок расчёта)	Обеспечение методически грамотного проведения экономических, организационных и технико-технологических расчётов и обоснований. Методическое обеспечение достоверности данных, используемых в регулировании и управлении общественным транспортом
Общеэкономическая	Принятые экономической политикой государства и одобренные обществом общеэкономические принципы и закреплённые законодательно методы управ-ления экономическими системами, в том числе системой общественного транспорта	Организация рыночного и общественного секторов экономики в отношении системы общественного пассажирского транспорта. Определение соотношения между рыночным и общественным секторами при формировании госзаказа
Антимонопольная	Нормы антимонопольного законодательства. Правовые нормы защиты прав потребителей услуг пассажирского транспорта	Ограничение рыночной силы, используемой перевозчиками с целью получения монопольных преимуществ и прибыли или ненадлежащего выполнения своих обязанностей, или намеренного снижения качества услуг
Общественно-целевая	Принятые государством и одобренные обществом цели социально-экономической политики, нормы качества жизни и развития общества и качества регулирования системой общественного пассажирск транспортом	Контроль экономической политики и эффективности функционирования системы общественного пассажирского транспорта. Контроль качества управления общественным транспортом
PR	Правила и нормы связи государственной власти с общественностью	Информирование общества об экономической политике в сфере общественного пассажирского транспорта и результатах её реализации. Создание в обществе положительного имиджа власти
Инфраструктурная	Создание условий для развития инфраструктуры общественного транспорта на основе рыночных отношений. Государственные инвестиции в инфраструктуру общественного транспорта	Создание благоприятных условий для функционирования и развития общественного транспорта
Информационная	Создание и развитие информационных методов и механизмов, в том числе мониторинга общих и льготных перевозок и их государственного финансового обеспечения, тарифного регулирования, проверки исходной информации, используемой для расчёта тарифов и коррекции политики в процессе её реализации. Рациональное применение технических средств и современных информационных технологий	Создание условий для нормального функционирования и развития общественного пассажирского транспорта. Информационное обеспечение управления общественным пассажирским транспортом
Технико-технологическая	Нормы и правила технического состояния и технологически грамотной эксплуатации, контроля и замены транспорта. Современные транспортные средства и инфраструктура. Современные технологии на транспорте	Создание условий для нормального функционирования и развития общественного пассажирского транспорта
Безопасности	Нормы и правила безопасной эксплуатации транспорта. Механизмы взаимодействия с ГАИ. Нормы и правила подготовки и контроля квалификации и состояния здоровья водителей и их допуска на маршруты. Методы и механизмы контроля качества подготовки водителей.Структуры медицинского контроля на транспорте. Экологические нормы, нормативы и правила эксплуатации транспорта. Структурные подразделения государственного (муниципального) контроля выполнения экологических норм, нормативов и правил на транспорте	Обеспечение безопасности перевозок на общественном пассажирском транспорте. Обеспечение экологической безопасности перевозок на общественном пассажирском транспорте

Таблица 2.1 позволяет, с одной стороны, судить о том, насколько несовершенна система регулирования и государственная политика в области общественного пассажирского транспорта, а с другой - дополнить систему регулирования таким образом, чтобы исправить существующее положение.

Следует отметить, что некоторые элементы в системе регулирования и управления общественным пассажирским транспортом являются известными, в том числе ранее повсеместно применявшимися на транспорте. Поэтому целесообразно остановиться более подробно на каждом пункте таблицы 2.1. Например, нельзя утверждать, что не существует стандартов экологического состояния общественного транспорта, которые должны входить в нормативно-правовую подсистему регулирования транспорта, но, как показало исследование, нельзя также утверждать, что повсеместно такие нормативы являются необходимой частью муниципальной системы регулирования деятельности общественного пассажирского транспорта.

Более того, во-первых, следует дополнить экологическую нормативно-правовую базу в части, обязывающей муниципальные власти искать пути минимизации вредного влияния транспорта на окружающую среду и здоровье населения. Дело в том, что повсеместное распространение маршрутных такси и широкое применение «Газелей» и взамен автобусов на обычных маршрутах пассажирского транспорта ведёт к значительному росту общих объёмов вредных выбросов, хотя каждая «Газель» может удовлетворять индивидуальным экологическим нормам. В этой связи необходимы специальные и узаконенные методики оптимального выбора вариантов перевозок пассажиров с учётом минимизации суммарных вредных выбросов.