Механизмы государственного регулирования общественного транспорта

Теоретические основы формирования и реализации государственной экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта

1.1 Состояние теории и практики формирования и реализации государственной экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта

Анализ перспектив и тенденций развития экономической и управленческой мысли (включая применяемый понятийный и концептуальный аппараты, принципы и методы), хозяйственной практики и экономической ситуации позволяет отыскать действенные пути решения проблем теории и практики в сфере государственного регулирования общественного пассажирского транспорта.

Следуя известным определениям, под общественным пассажирским транспортом понимается транспорт общего пользования, осуществляющий транспортное обслуживание населения на территории города (муниципального образования) и его пригородной зоне на основе договора перевозки пассажиров и муниципального контракта, определяющего условия работы перевозчика на маршруте. Практика перевозок общественным транспортом показывает, что основные перевозчики сосредоточены в городах и в меньшей степени в районных центрах и посёлках городского типа, поэтому вполне уместно писать о городском пассажирском (общественном) транспорте. В дальнейшем в книге используется упрощённый термин - общественный пассажирский транспорт.

В России маршрутным пассажирским транспортом осуществляется 85 % всех поездок населения. Одним из важнейших показателей социально-политической и экономической стабильности является надёжная и эффективная работа общественного пассажирского транспорта, инфраструктура которого, по данным Минтранса России, состоит из следующих компонентов (табл. 1.1).

Таблица 1.1

Исследования Минтранса России в области адаптации к рыночным преобразованиям показали [77]: две трети субъектов считают, что в сфере общественного пассажирского транспорта назрела необходимость реализации комплексной реформы, суть которой «в постепенном отказе от действующей сегодня административной системы управления и формирования регулируемого рынка транспортных услуг, основанного на конкуренции перевозчиков всех форм собственности». Несмотря на то, что осуществляется государственная реформа, формируется федеральная правовая база, без участия и поддержки со стороны субъектов Российской Федерации не обойтись при принятии таких законов, как «Об общественном пас-сажирском транспорте», «Об основах государственного регулирования пассажирского транспорта», «Об адресной компенсации оплаты за проезд отдельным категориям граждан». Одним из важнейших направлений явля-ется формирование системы государственной поддержки обновления пар-ка. Такие решения Правительства РФ, как увеличение ставок ввозных по-шлин на городские автобусы, и отсутствие отечественных моделей такого типа ведут к сокращению парка городских автобусов большой вместимо-сти, снижению качества, укреплению негативной тенденции изношенности парка, снижению уровня безопасности пассажиров.

Анализ по видам и направлениям транспортной деятельности в Южном федеральном округе в 2003 г. на основе данных Ростовского областного отделения Российской транспортной инспекции (РОО РТИ) [30] выявил сложную ситуацию в организации общественных пассажирских перевозок автобусами на городских и пригородных маршрутах (табл. 1.2-1.4). Множество проблем обусловлены низкой рентабельностью, интенсивным старением транспортных средств (срок эксплуатации свыше 10 лет у 84 % трамвайного парка, 64 % - у троллейбусов), как результат - снижение объёмов перевозок пассажиров.

Таблица 1.2

Перевезено пассажиров автомобильным транспортом (млн. чел.)

Таблица 1.3

Объём перевозок пассажиров трамваями (млн. чел.)

Таблица 1.4

объём перевозок пассажиров троллейбусами (млн. чел.)

К числу современных концепций регионального регулирования и управления относится концепция самоорганизации, развивающаяся в рамках синергетики, согласно которой, несмотря на различия и частую противоположность интересов и целей субъектов рыночных отношений, макроэкономическая система стремится к равновесию, которое имеет временный характер, и в центре этого равновесия находятся цены и их соотношения. Вокруг цен складываются отношения и интересы продавцов и покупателей, структура рынка и производства продукции и услуг. Основным механизмом приведения экономической системы к равновесию служит конкуренция в совокупности с законами спроса и предложения. Хотя синергетика - сравнительно новая научная парадигма, нашедшая своё подтверждение в разных областях науки, но идеи самоорганизации экономической системы своими корнями уходят к трудам Аристотеля, который пытался найти источник равновесия в масштабе потребительной ценности благ и сделать основой их меновой стоимости. Однако, видимо, впервые достаточно чётко идея самоорганизации прозвучала в 1776 г. в работе А. Смита «Исследование о природе и причинах богатства народов», в которой он выдвинул теперь хорошо известную теорию «невидимой руки». Эта теория господствовала вплоть до Великой депрессии (1929-1933 гг.) и продолжает по существу служить одной из теоретических основ монетаристской школы в экономической теории. Сторонниками способности рынка самостоятельно приходить в равновесное состояние являлись представители теории предельной полезности (У.С. Джевонс, К. Менгер, Л. Вальрас, О. Бем-Баверк). Теория предельной полезности дополнила классическую концепцию (политэкономию) и стала частью современной неоклассической теории экономики.

«Невидимая рука» - это прообраз отрицательной обратной связи в кибернетической теории управления, сформировавшейся в середине ХХ в. Эти теоретические положения явились основой современной теории самоорганизации в социально-экономических системах, созданной лауреатом Нобелевской премии Ф. фон Хайеком, описавшем процесс возникновения спонтанного порядка и равновесия между спросом и предложением, сохранение и поддержание такого равновесия, которое сводится к «взаимоприспособлению индивидуальных планов и осуществляется по принципу, который, вслед за естественными науками, стали называть отрицательной обратной связью».

Описанные теории помогают объяснить многие явления, сопутствующие развитию экономических систем, и являются теоретической базой концепции управления, которая во главу угла ставит способность рынка к саморегулированию, отвергая сколько-нибудь весомое регулирование рынка со стороны государства (хотя ни одна из экономических школ не отвергала способность государства влиять на рынок, следовательно, на устанавливаемое равновесие). Например, М. Фридман в своих работах доказывает, что «сложная, организованная, постепенно развивающаяся система может эволюционизировать и процветать без всякого центрального управления» [97].

Т. Николис и И. Пригожин в своей работе [62] показали, что порядок возникает из хаоса (беспорядка) при наличии определённых условий, а Б.Ю. Сербиновский - что в каждой экономической системе одновременно присутствуют упорядоченность и хаос и существует циклический процесс смены упорядоченности (преобладания порядка) хаосом с последующим возвращением к порядку, но в качественно и количественно новом состоянии [84, 85, 86].

Теории саморегулирования могут и должны применяться в описании процессов, происходящих в экономических системах, однако они не лишены недостатков, т.к., во-первых, социально ориентированное государство имеет вполне определённые цели и должно управлять макроэкономической системой так, чтобы достигать эти цели в намеченные сроки. Справедливости ради следует отметить, что одной из целей является стабилизация экономической системы, а точнее - создание условий для стабильного развития, что вполне созвучно с синергетической теорией и предполагает использование способности рынка к саморегулированию. Во-вторых, субъекты экономической системы не всегда конкурируют, а достаточно часто находятся в отношении сотрудничества и взаимопомощи. В-третьих, государство за счёт налоговой системы может проводить и проводит политику социальной защиты и повышения жизненного уровня населения (качества жизни).

Именно недостатки описанных выше теорий позволили Дж. Кейнсу выдвинуть теорию макроэкономического регулирования рынка путём применения рычагов фискальной и кредитно-денежной политики. Он доказал, что механизмы рынка и свободного предпринимательства имеют предел эффективного действия и не создают условия, когда современная экономическая система является полностью саморегулирующейся [39]. Дж. Кейнс и его последователи попытались дополнить рыночную самоорганизацию государственным регулированием. Недостатком теории считается недооценка роли денег в макроэкономическом регулировании. Но этот недостаток восполняет современная теория монетаристов - теория рационального ожидания, в которой, однако, основной упор делается на экономической свободе.

Современная практика управления комплексно использует известные современные теории, пытаясь найти тот предел государственного регулирования рынка, за которым такое вмешательство перестаёт быть эффективным. Например, практика реформ показала, что методология неолиберализма, которая на практике сводится к «шоковой терапии», не является эффективным методом экономических преобразований, т.к. связана с существенной потерей экономического потенциала и конкурентных позиций макроэкономической системы в мировом экономическом пространстве на долгие годы. Поэтому современная практика государственного регулирования приемлет активное вмешательство государства в рыночные отношения, совмещённое с эволюционной теорией развития макроэкономической системы.

Современные теории макроэкономического регулирования связываются с социально ориентированным государственным управлением. Например, Е.П. Пешкова пишет: «Мировой опыт социально ориентиро-ванных систем с высоким жизненным уровнем населения (особенно в скандинавских странах) показывает, что последовательное разрешение основного экономического противоречия (по Е.П. Пешковой - это противоречие между уровнем удовлетворения материальных и духовных потребностей субъекта и степенью реализации его экономического потенциала) возможно только при соблюдении следующих принципов экономической свободы или поведения граждан:

- право гражданина на жизнь (сохранение международного мира, экологическая безопасность и обеспечение физиологического прожиточного минимума) и на материальное и духовное благосостояние;

- право гражданина на выбор варианта реализации своего экономического потенциала и ответственность за этот выбор;

- право гражданина на выбор варианта участия в равноправном формировании и взаимодействии законодательных, исполнительных и судебных властей в саморегулирующихся коллективных и национально-территориальных образованиях и в механизме «социального партнёрства» (правительство, предприниматели, профсоюзы и общества потребителей)» [86].

Перечисленные принципы и подходы используются теорией экономического интереса, которая является результатом развития теорий Ш. Монтескье, общественного выбора и стоимости.

Одно из теоретических оснований регулирования рыночных процессов при решении социальных задач социально ориентированным государством можно найти в монографии Е.П. Пешковой. Она пишет: «Признание экономической способности государства как фактора производства, позволяет налогам на потребление придать статус государственной прибыли (по аналогии с предпринимательской прибылью), а государственный сектор становится составной частью рыночной экономики» [86]. Таким образом, теоретически обоснован и на практике существует механизм финансового обеспечения социальных задач, которые ставит перед собой государство. Одной из таких задач является создание и эффективное функционирование общественного пассажирского транспорта как важного элемента социально-экономической муниципальной системы жизнедеятельности.

Анализируя теории управления, нельзя обойти стороной теорию систем, системное управление и системный анализ в управлении, в которых выводятся и используются законы взаимодействия системы управления и объекта управления, выделяется лицо, принимающее решение, а также создаётся методическая и инструментальная базы исследования и управления системами. Проблемы разработки и использования системных моделей являются предметом изучения системного анализа, в котором выделяется теория эффективности систем - основа для количественной оценки систем и выбора наилучших альтернатив. Моделированию системы и поведения отдельных её элементов в последние 10 лет отводится важное место. Для этих целей разрабатываются специальные методы экономико-математи-ческого и компьютерного моделирования. При этом широко используются аналитические, ретроспективные, статистические и эконометрические методы анализа макроэкономических систем. Реже применяются детерминированные и сетевые модели, вероятностный подход, методы исследования сложных динамических систем, метод Монте-Карло.

Анализируя методы исследования, применяемые в макроэкономике, в том числе при изучении закономерностей развития региональной экономики, целесообразно обратиться к книге В.Г. Игнатова и В.И. Бутова [36], в которой (кроме уже перечисленных выше) выделены следующие методы: балансовый; систематизации; экономико-географический; картографический; таксонирования; вариантный; индексный, а также методы социологических исследований.

Поскольку регулирование всегда связано с принятием решений, то в теории и практике формирования и реализации экономической политики находит применение методологический аппарат анализа, синтеза, планирования и выбора управленческих решений.

Поскольку в теории макроэкономического управления одно из центральных мест занимают цены, то целесообразно выполнить анализ основных существующих методологических подходов ценообразования и цен, применяющихся в хозяйственной практике.

В экономической теории существуют три теории цены: стоимостная (или трудовая), ценностная (или полезностная) и результатная. Первые две теории берут свои истоки в работах Аристотеля [10], но своё полновесное развитие получили в период становления и развития капитализма. Третья теория связывает цену с достигнутым уровнем производительности труда как одного из основных результатов, характеризующих эффективность производства. Кроме этого, существует параметрический подход в ценообразовании, объединяющий ряд методов прогнозирования цен на основе параметрических моделей, в том числе методы: удельных показателей; балльной оценки; регрессионного анализа; агрегатный.

Стоимостная теория цены формируется в работах У. Петти, Д. Рикардо, А. Смита, но завершённую форму приобретает в трудах К. Маркса и его последователей. По К. Марксу объективной основой стоимости является абстрактный труд, а товар имеет стоимость и цену, являющуюся денежной формой проявления стоимости [52]. Стоимостная теория является теоретической платформой для методов ценообразования, которые получили название затратных. В их основе лежит калькулирование затрат производителя и определение цены предложения как суммы себестоимости производства и реализации продукции и планируемой величины прибыли, которая часто определяется в процентах от сложившейся себестоимости. Затратные методы являлись основными в социалистической плановой экономике и продолжают широко использоваться в настоящее время для расчёта альтернатив цены производителя. В практике регулирования тарифов на пассажирские перевозки затратные методы наиболее распространены, т.е. управляющие органы требуют от перевозчиков обоснования тарифов на основании сложившихся затрат.

Полезностная теория начинает складываться в работах Ф. Галиани, затем Г. Госсена и находит своё наиболее полное завершение в трудах австрийской школы политэкономии (К. Менгер, Е. Бем-Баверк, Ф. Визер) [56]. В качестве основания цены К. Менгер предлагает использовать потребность, «освобождая» цену от стоимости и измеряя цену той суммой денег, которую готов заплатить покупатель, исходя из необходимости удовлетворения своей потребности. Например, Е. Бем-Баверк пишет: «Цена от начала до конца является продуктом субъективных определений ценности» [56]. Полезностная теория создаёт теоретическую базу для определения цены спроса и широко используется в рыночной теории и практике ценообразования. Однако если анализировать применение методов, построенных на полезностной теории, которые часто называют методами рыночного ценообразования (что не совсем корректно), то окажется, что они значительно реже используются в практике регулирования тарифов, нежели затратные.

Особую роль в теории ценообразования сыграли теория занятости Дж.М. Кейнса и денежная теория И. Фишера - М. Фридмена. Они изучали влияние количества денег на уровень цен и показали, что нет прямой, непосредственной связи и точного, жёстко определённого соотношения между темпом роста денежной массы и ростом цен. Например, Дж.М. Кейнс писал: «…вместо постоянных цен при наличии неиспользованных ресурсов и цен, растущих пропорционально количеству денег в условиях полного использования ресурсов, мы практически имеем цены, постоянно растущие по мере увеличения занятости факторов» [39]. Если анализировать практику ценообразования в сфере пассажирских перевозок, то отслеживаются не количество денег в макроэкономической системе, а инфляционные процессы, которые, безусловно, влияют на уровень тарифов, и при назначении (утверждении) последних индексы инфляции обычно учитываются. Хотя если в процедурах утверждения тарифов используются затратные методы, то результаты инфляции непосредственно отражаются на уровне затрат и повторно учитывать инфляцию нет необходимости.

Результатная теория цен даёт хорошие результаты при обосновании размеров дотаций и цен производителя (предложения), но в практике хозяйствования ещё не нашла широкого применения. На основе результатных методов определяются цены на услуги коммунального хозяйства, например, по отоплению и горячему водоснабжению, а также на уголь. Использовать эти методы при назначении тарифов целесообразно в части анализа альтернатив и путей повышения эффективности работы городского пассажирского транспорта.

Государственное регулирование цен характерно для большинства стран с экономикой смешанного типа. В настоящее время в странах Запада развиваются теория, методы, научные школы и системы административно-государственного регулирования, функции административных органов, институты государственной службы. Осуществляется как прямое регулирование и контроль за ценами, так и воздействие на цены с помощь законодательных, административных и бюджетно-финансовых методов и мероприятий с целью стабилизации развития экономической системы, ликвидации кризисных явлений и противодействия инфляции или дефляции.

Обычно государство использует:

- прямые меры воздействия на производителей путём установления правил ценообразования на определённые виды и группы товаров;

- косвенные методы, в том числе финансово-кредитные и налоговые, а также законодательное регулирование уровня оплаты труда.

Например, во Франции Правительство регулирует около 20 % цен. Оно регулирует цены по разным направлениям, видам деятельности, товарам и услугам, воздействует на цены в условиях повышенной инфляции или дефляции. Государственные органы различают экономическое и административное регулирование цен. Экономические методы являются основными. Регулирующие органы стараются влиять на соотношение спроса и предложения посредством налоговой, финансово-бюджетной, кредитной, валютной и таможенной политик. Если касаться перевозок, то конечные цены на бензин и мазут увеличиваются за счёт косвенных налогов в 2 раза, поэтому любое незначительное изменение налогов оказывает существенное влияние на уровень цен на топливо. Стабилизация экономической системы достигается продуманной эмиссионной и налоговой политикой. При этом эмиссионная политика Правительства Франции направлена на снижение темпов роста денежной массы в обращении (например, с 14,5 % в 1991 г. до 5,6 % в 1993 г.), что приводит к сдерживанию или даже снижению совокупного платёжеспособного спроса. Увеличение прямых налогов также сдерживает цены, но не снижает рост ВВП. Так, темпы роста цен в 1991-1993 гг. снизились с 9,3 до 3,4 %, а темпы роста ВВП повысились с 3,1 до 3,7 %.

Вместе с этим во Франции находят применение налоговые и кредитные льготы и прямая государственная финансовая помощь производителям товаров и услуг в виде дотаций на инвестиции, субсидий на покрытие убытков хозяйственной деятельности, в основном, национализированным предприятиям.

Административное регулирование цен осуществляет Министерство экономики, финансов и бюджета Франции на основе действующего законодательства и установленных перечней товаров и услуг. Производится прямое назначение цен и тарифов или устанавливается способ расчёта цены. В государственный сектор экономики Франции включён общественный транспорт, для которого устанавливаются объёмы инвестиций, оплата труда и тарифы, но при этом оказывается минимальное воздействие на хозяйственную деятельность, чтобы стимулировать конкуренцию и стремление к повышению эффективности хозяйствования. В практике управления распространены договоры о ценах между правительством и предприятиями. Вместе с этим Правительство Франции осуществляет антимонопольный контроль, запрещая создавать союзы производителей, импортёров, оптовых и розничных торговцев, устанавливать соглашения о «минимальных ценах» или «рекомендуемых ценах».

Другой пример - Швеция. Наблюдение и контроль за ценами проводит Государственное управление цен и конкуренции Министерства гражданской администрации. В практике регулирования используется кратковременное замораживание цен для подавления инфляции, прямое воздействие на цены при угрозе значительного повышения цен, установление максимального уровня цен для отдельных товаров, введение порядка повышения цен после предварительного уведомления Правительства и обоснования размера повышения. Управление ценами осуществляется в государственных монополиях (вино-водочная, почтовая, телекоммуникационная, аптечная) и на государственных предприятиях (энергетический концерн и шведские железные дороги). Жёстко регулируются цены и ежегодно пересматриваются на переговорах представителей производителей, потребителей и Правительства на важные виды сельхозпродуктов (зерно, молоко, мясо, яйца и др.). Кроме того, ежегодно с учётом роста цен производится ограниченная (не всеохватывающая) индексация доходов населения.

Интересен опыт регулирования цен в Испании, где существует несколько форм (групп) цен:

- свободные цены;

- разрешительные цены на товары и услуги (соевое масло, электроэнергия, газ, бензин, дизельное топливо, фармацевтические товары, страховые тарифы, почтовые и телеграфные услуги, тарифы на телефонную связь, услуги железной дороги, автомобильные пассажирские и грузовые перевозки в пределах страны, фрахтование судов, воздушные перевозки в пределах страны) устанавливаются производителем с разрешения Высшего Совета по ценам на основе ходатайства, а разрешение производитель получает от Правительственной комиссии по ценам;

- уведомительные цены (стерилизованное молоко, растительное масло, фуражное зерно, минеральные удобрения) назначаются производителем после предварительного уведомления Высшего Совета по ценам в случае предстоящего их повышения;

- местные цены (водоснабжение, городские пассажирские перевозки, железнодорожные перевозки, услуги клиник, санаториев, больниц) устанавливаются провинциальными комиссиями по ценам.

При обращении в Высший Совет по ценам или провинциальную комиссию производитель представляет: описание товаров и услуг; структуру издержек производства; описание способов реализации товаров и услуг; действующие цены на эти товары и услуги; проектируемые цены; обоснование повышения издержек производства. Следовательно, при обосновании цен используются затратные методы ценообразования.

Регулирование цен применяется и в других развитых странах (Великобритании, Канаде, США, Финляндии, ФРГ, Японии и др.). Например, в США используются регулирование учётной ставки федеральной резервной системы, сокращение дефицита государственного бюджета, федеральные закупки товаров и услуг, налоговое регулирование и другие методы, в том числе антимонопольное регулирование цен и установление расчётных цен (расчёт ведётся несколькими способами).

Особое внимание социальная рыночная экономика ФРГ уделяет социально-экономическому регулированию транспорта. В железнодорожном транспорте доминируют государственные железные дороги ФРГ, почти полностью находится в руках государства городской транспорт, осуществляющий массовые перевозки, главным образом государству принадлежит воздушный транспорт. В стране учитывается то, что рынок транспорта имеет: особую структуру; существенные колебания в спросе на транспортные услуги по часам, дням и временам года, заставляющие ориентировать мощности предприятий на период самого высокого спроса; неэластичность цены; неодинаковость структуры рынков транспортных перевозок в отношении количества и величины оферентов и потребителей, затрудняющую возникновение равновесия на рынке и требующую вмешательства государства. Расширение транспортной сети в разных регионах независимо от экономических соображений и перевозка трудящихся к месту работы осуществляется по социальным тарифам. При этом используются законодательные основы и законодательные меры в области транспорта, в том числе правила перевозки пассажиров, а также принцип служения общественному благу. Поскольку существенные затраты транспорт несёт на топливо и электроэнергию, то транспортная политика государства предусматривает контроль и регулирование соответствующих цен как монопольных и олигополистических с целью предотвращения их бесконтрольного роста, который предотвращает удовлетворение энергетических потребностей экономически слабых частных предприятий.

Достижения теории и практики макроэкономического управления создали условия для выделения теории и методологии регионального управления в относительно самостоятельный и динамично развивающийся раздел макроэкономики. Сформировалась регионалистика, или регионоведение, как наука и комплексная, интегральная социально-экономическая учебная дисциплина, «изучающая закономерности процессов формирования и функционирования (включая управление) социально-экономической системы региона (субъекта РФ) с учётом исторических, демографических, национальных, религиозных, экологических, политико-правовых, природно-ресурсных особенностей, места и роли в общероссийском и международном разделении труда» (по определению В.Г. Игнатова и В.И. Бутова [36]).

Региональная и муниципальная политика является в подавляющем большинстве случаев продолжением экономической политики Правительства, предназначена для сохранения им власти, поэтому может меняться при его смене. В России строится демократическое и социально ориентированное государство, сохраняется преемственность власти в части опоры на демократическо-либеральные ценности и смешанный тип экономики, предусматривающий создание общественного сектора экономики. В этих условиях экономическая политика по своей сути является социально-экономической. Её часто называют социальной потому, что государство берёт на себя реализацию функции социальной защиты и поддержки населения и обеспечение граждан социальными товарами и услугами. К последним относятся услуги общественного транспорта, которые не выполняет рынок и включает «совокупность решений, принимаемых органами государственного управления, работодателями, профсоюзами и другими общественно-политическими структурами (субъектами социальной политики) и направленных на повышение уровня жизни членов общества (объектов социальной политики), а также мероприятий, способствующих практическому осуществлению этих решений» [36].

Анализ подходов и документов, определяющих содержание экономической политики и её социальную направленность, показывает, что, во-первых, в целом государственная экономическая политика регулирования общественного пассажирского транспорта не сформулирована, а во-вторых, основные принципиальные положения такой политики могут быть нами сформулированы на основе творческого использования общих подходов и принципов государственной политики в сфере социальных отношений. Поэтому в аспекте решаемых в данной работе задач государственная политика регулирования общественного пассажирского транспорта предусматривает решение комплекса задач:

- с помощью муниципальных и частных транспортных предприятий и частных перевозчиков оказание транспортных услуг населению как важный элемент инфраструктуры муниципальной экономической системы и на этой основе повышение качества жизни населения;

- воспроизводство, в том числе расширенное, услуг пассажирского транспорта в соответствии с планами развития страны, региона и муниципального образования;

- регулирование тарифов на перевозки с целью стабилизации и повышения уровня жизни населения;

- повышение качества обслуживания, безопасности и экологичности перевозок как важного элемента повышения качества жизни населения;

- управление маршрутов, графиками и интервалами движения с целью обеспечения рационального использования парка транспортных средств и повышения качества обслуживания пассажиров;

- предоставление льгот (при соблюдении заявительного принципа и принципа доступности льготных транспортных услуг) части населения, закреплённых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях законодательными актами, финансирование общественного сектора транспортных услуг за счёт федерального, регионального и муниципального бюджетов;

- формирование рынка услуг общественного пассажирского транспорта и условий конкуренции перевозчиков, стимулирующих повышение качества услуг и снижение затрат на перевозки.

Существует некоторое противоречие, проявляющееся в том, что, с одной стороны, согласно «Основным положениям региональной политики Российской Федерации» [1] большинство важнейших задач региональной политики находится в ведении органов власти субъектов Федерации и муниципальных образований, а с другой - большое количество льгот предоставляется гражданам именно федеральной властью, хотя ею не оплачивается. В этом причина того, что на практике нарушается одно из принципиальных положений политики государства в социальной сфере (нарушается принцип: обязательства государства должны строго соответствовать его возможностям). В настоящее время Правительством Российской Федерации проводится поэтапная реформа порядка предоставления льгот, предлагается форма выплаты денежной компенсации потребителям услуг, относящихся к льготным категориям. В первую очередь новый порядок предоставления льгот коснётся общественного пассажирского транспорта.

Выделение льгот связано с формированием госзаказа на перевозку льготных пассажиров и механизмом финансирования такого заказа, который описан ниже (п. 1.2). Предпринимаемые Правительством Российской Федерации меры позволили снять одну из основных проблем - недофинансирование выпадающих доходов, полученных предприятиями общественного пассажирского транспорта при перевозке льготных категорий населения, доходы предприятий общественного пассажирского транспорта формируются за оказанный объём услуг. При этом отпала необходимость усреднённого учёта количества льготных категорий граждан, определяемого госзаказом в процессе формирования объёмов перевозок населения при обследовании пассажиропотоков на маршрутах. При замене льгот денежной компенсацией взаимоотношения, предложенные Правительством Российской Федерации, между потребителями-льготниками и поставщиками услуг из социальной категории перешли в рыночные, возникли взаимоотношения государства и граждан, имеющих право на получение льгот в виде денежной компенсации.

Ранее уже упоминалось, что концептуально в решении проблем общественного транспорта целесообразно использовать теорию качества жизни населения, предполагая, что эффективное функционирование общественного транспорта создаёт условия для роста благосостояния населения и качества жизни. Однако в теории качества жизни нет специальных показателей, которые учитывали бы вклад общественного транспорта в комплексный показатель качества жизни. Поэтому, с одной стороны, следует остановиться на основных положениях теории качества жизни, а с другой - в ходе исследования разработать показатели, которые можно было бы использовать для оценки влияния общественного транспорта на качество жизни населения.

Теория качества жизни уходит своими корнями в труды философов древности (Аристотель, Марк Аврелий, Эпикур), а также философов и экономистов ХVII - ХХ вв. (А.С. Автономов, Г. Беккер, П. Буагильбер, Т. Веблен, Б.М. Генкин, Дж. Гэлбрейт, Дж. Кларк, А. Курно, М. Монтень, И.Т. Посошков, А. Смит, С. Сисмонди, Ж.Б. Сэй, Е. Трубецкой, А. Тюрго, С. Франк, А. Шопенгауэр, Д. Юм и др.). Под качеством жизни, прежде всего, принято понимать степень удовлетворения потребностей людей. Например, Б.М. Генкин при оценке качества жизни предлагает выделять 4 группы потребностей, связанных с основными целями деятельности человека: материальные блага; власть и слава; знания и творчество; духовное совершенствование [21].

Практически теория качества жизни начала применяться в управлении макроэкономическими системами сначала (50-е гг. ХХ в.) как система оценок, исходящих из величины ВВП, приходящейся на одного жителя, а затем (80-е гг. ХХ в.) как система индексов, по которой стали судить об успехах социально-экономической политики. В социологии и экономике широко применяется термин «уровень жизни», который связывают с рядом показателей, но в первую очередь со среднедушевым доходом. В настоящее время ООН для оценки качества жизни использует «индекс развития человеческого потенциала» (ИРЧП), в котором объединены характеристики ожидаемой продолжительности жизни; уровень образования; реальный душевой ВВП. Специалистами Центрального экономико-математического института (ЦЭМИ) РАН под руководством С. Айвазяна предложена компьютерная система оценки качества жизни по показателям: здоровья населения, включая рождаемость, смертность и продолжительность жизни; имуществу и доходам населения; уровню социальной безопасности (условия труда, преступность, размеры пособий); экологическим параметрам. При оценке качества жизни может применяться теория потребностей, в том числе теории Ф. Герцберга, К. Альдерфера, А. Маслоу, В.И. Тарасенко, В.Г. Подмаркова и др. Анализ указанных теоретических положений показывает, что, с одной стороны, теория качества жизни с успехом может применяться как теоретическое и практическое обоснование экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта, а с другой - требуется методическая доработка системы показателей оценки динамики одного из аспектов качества жизни, нормирование такого показателя и управления с его использованием. Эта задача будет решена в ходе исследования, а её решение описано в главе 3.