Всесторонний анализ эффективности использования муниципальной собственности города Ставрополя

Размещено на http://allbest.ru

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ: ТЕОРЕТИКО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

1.1 История формирования муниципальной собственности Российской Федерации

1.2 Общее и особенное в содержании понятия «собственность»

1.3 Роль комитетов по управлению муниципальным имуществом

2. ОЦЕНКА И АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ Г.СТАВРОПОЛЕ ЗА 2013-2015гг.

2.1 Система и роль органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью

2.2 Анализ формирования муниципальной собственности города Ставрополя

3. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА СТАВРОПОЛЯ)

3.1 Направления реформирования системы муниципальной собственности

3.2 Совершенствование работы Многофункционального центра по предоставлению муниципальных услуг в сфере имущественных отношений

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования: Тема эффективности использования муниципальной собственности в современной России одна из самых актуальных. Во-первых, двадцать лет назад такой формы собственности на территории Российской Федерации не было. Процесс её становления продолжается и сегодня. Во-вторых, эффективность деятельности властных структур обусловлена жизнеспособностью структуры местного самоуправления, ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы, реализуются в жизнедеятельности местных сообществ. Люди ощущают результаты государственной политики и оценивают её сквозь призму удовлетворения своих жизненных нужд и интересов. Именно этим нуждам и интересам местного сообщества и призвана служить муниципальная собственность. И этому, в первую очередь, способствует грамотное и эффективное управление муниципальной собственностью.

Острота проблемы заключается в том, что в последние годы, упор органов местного самоуправления сосредоточился вокруг вопроса об эффективности использования муниципальной собственности. Руководители муниципальных образований Российской Федерации проявляют большую активность в деле укреплении нормативно-правовой базы усиление экономической эффективности в сфере управления муниципальным имуществом. Решение этих вопросов очень важно, но оно далеко не исчерпывает проблем, которые ставит жизнь динамика процессов, происходящих на бескрайных, просторах России.

Существует объективная необходимость нового видения эффектиности использования муниципальной собственности через призму интересов муниципальных образований, а не только субъектов Федерации.

Использования муниципальной собственности для России является актуальной темой для исследовании. Эффективное управление земельно-имущественным комплексом муниципального образования - является основой для стабильного социально - экономического развития. Этим обусловлен в значительной мере выбор темы дипломной работы.

К проблемам эффективности использования муниципальной собственности привлечено большое внимание политических деятелей, практиков - управленцев.

Целью исследования является всесторонний анализ эффективности использования муниципальной собственности города Ставрополя.

Эта цель достигается посредством решения следующих исследовательских задач:

- изучить теоретико-аналитические методы анализа муниципальной собственности;

- оценить и проанализировать эффективность использования муниципальной собственности города Ставрополя;

- выявить основные проблемы, препятствующие наиболее эффективному управлению муниципальной собственностью и найти пути их решения.

Объектом исследования является муниципальная собственность города Ставрополя.

Предметом исследования являются процессы формирования и функционирования муниципального имущества, основные проблемы управления, пути повышения эффективности.

В соответствии с поставленными задачами, объектом и предметом исследования ведущим методом при анализе деятельности органов местного самоуправления является статистический. Данный метод позволяет на основе имеющихся показателей оценить результативность деятельности соответствующих органов по управлению муниципальной собственностью, в том числе в сравнительном аспекте. Также использовался анализ документов (законов, других нормативных правовых актов). Наряду со статистическим методом и анализом нормативных документов применён метод экономического анализа, предметом которого являются «хозяйственные процессы предприятий, их социально-экономическая эффективность и конечные финансовые результаты деятельности, складывающиеся под воздействием объективных и субъективных факторов, находящие отражение через систему экономической информации».

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются объект и предмет исследования, цель и задачи, характеризуются методологические основы анализа решаемых задач, их теоретические и эмпирические источники. В первой главе изучается история формирования муниципальной собственности, раскрываются теоретические основы муниципальной собственности, анализируются взгляды на категорию «собственность» в общественных науках, рассматриваются ее сущность, содержание, разновидности.

Вторая глава посвящена анализу системы органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью, исследованию социально-экономических процессов, а также анализу процессов формирования муниципальной собственности в городе Ставрополе. В третьей главе рассматриваются направления на реформирование и их обоснование, предлагаются пути повышении эффективности использования муниципальной собственности.

В заключении выпускной квалификационной работы сделаны обобщающие выводы по теме исследования, предложены практические рекомендации по улучшению эффективности использования муниципальной собственности в городе Ставрополе.



1. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ: ТЕОРЕТИКО- АНАЛИТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

1.1 История формирования муниципальной собственности Российской Федерации

Понятие «муниципальная собственность» было введено в Российской Федерации Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», утратившим силу после введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации с 1 января 1995 года. Формирование муниципальной собственности началось еще до новой Конституции Российской Федерации с принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» [1].

Порядок ее формирования был установлен постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» [7].

В развитие названного выше постановления Президент Российской Федерации своим Распоряжением от 18 марта 1992 г. утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности [3]. Указанное Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности. Муниципальное имущество подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре муниципальной собственности. Согласно Положению право и обязанность ведения реестра по объектам, переданным в муниципальную собственность, принадлежат комитетам по управлению имуществом городов и районов. Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» было установлено, что передача объектов, относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации или федеральную собственность осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда [4].

На формирование муниципальной собственности существенным образом влиял и процесс приватизации, на который, однако, органы местного самоуправления (прежде всего небольших районных городов, поселков, сельских населенных пунктов) практически не оказывали какого-либо заметного влияния [12].

Приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется на основе Закона Российской Федерации от 3 июля 1991 г.

«О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», [5] а также Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993г., местных программ приватизации, которые разрабатываются комитетами по управлению муниципальным имуществом субъектов Российской Федерации, а также комитетами по управлению имуществом городов и районов и принимаются соответствующими органами местного самоуправления [6].

В связи с тем, что многие приватизируемые государственные предприятия имеют в своем ведении объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации издали ряд нормативных правовых актов, определяющих порядок дальнейшего функционирования этих объектов. К этим актам относятся:

1) Указ Президента Российской Федерации «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий» от 10 января 1993 г. [11];

2) Указ Президента Российской Федерации «О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» от 28 октября 1994г. [12];

3) Постановление Совета Министров -- Правительства Российской Федерации «О финансировании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, передаваемых в ведение местных органов исполнительной власти при приватизации предприятий» от 23 декабря 1993 г. [10];

4) Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» от 7 марта 1995 г.[9]

На основе данных нормативных актов многие из объектов социально- культурного и коммунально-бытового назначения, находящихся ранее в ведении предприятий, перешли в собственность муниципальных образований.

На основании названных актов была сформирована муниципальная собственность в районах и городах областного подчинения. Впоследствии, с вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уравнявшего в правах все муниципальные образования, начался процесс разграничения муниципальной собственности между муниципальными образованиями различных типов [13].

Как считает Широков А. Н., «большое внимание передаче объектов государственной собственности в муниципальную собственность уделяется в связи с тем, что изначально в СССР, а затем в Российской Федерации вся собственность являлась государственной, и первичное формирование федеральной собственности, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности происходит на основе разграничения общегосударственной собственности между уровнями власти»[10].

В дальнейшем формирование муниципальной собственности может идти путем создания новых объектов собственности, приобретения, получения в дар, принятия в муниципальную собственность бесхозяйных объектов и другими законными способами [2].

Итак, если рассматривать по историческим меркам муниципальную собственность, то это понятие в Российской Федерации введено не так ужи давно. Порядок формирования муниципальной собственности регулярно устанавливался правительством РФ. На формирование муниципальной собственности существенным образом влиял процесс приватизации, на который, однако, органы местного самоуправления (прежде всего небольших районных городов, поселков, сельских населенных пунктов) практически не оказывали какого-либо заметного влияния.

1.2 Общее и особенное в содержании понятия «собственность»

Там, где есть экономическая деятельность, там всегда присутствует проблема собственности. Отношения собственности пронизывают всю систему экономических отношений и сопровождают человека с момента его рождения до ухода в иной мир. Везде и всюду мы постоянно наталкиваемся на один общий коренной вопрос: кому принадлежит экономическая власть, кто присваивает материальные условия существования людей, является хозяином земли, фабрики, духовного богатства?[17]

Рассматривая муниципальную собственность, в том числе как объект управления, необходимо, прежде всего, рассмотреть понятие «собственность», его понимание наукой. В науке существуют довольно многочисленные и весьма неоднозначные толкования этого вопроса.

Значительной популярностью пользуется вещественное понимание собственности - как отношение людей к вещам, в том числе денежным знакам. Например, П. Самуэльсон считает, что собственность есть владение товарами или денежными суммами. Макконнелл и Брю характеризуют собственность как распоряжение материальными ресурсами. Подобное понимание встречается и у советских обществоведов: «собственность - принадлежность каких-либо объектов субъекту, которым могут быть отдельные люди, их группы, государство, общество». Между тем Г.И. Черкасов в своей книге «Общая теория собственности» отмечает, что «там, где нет отношений между людьми, не существует и собственности» [34].

Широкое распространение имеет юридическое толкование собственности, согласно которому «это понятие относится к совокупности прав». Данный подход является слишком узким, так как в реальной жизни собственность далеко не всегда юридически оформляется или соответствует правовым нормам [15].

Собственность как порождение естественной природы человека рассматривается природно-биологическим представлением о собственности. В научной литературе встречаются также религиозно-идеалистическое понимание собственности. По мнению многих авторов, такое видение природы собственности, мягко говоря, сомнительно [20].

Сторонники многопланового толкования собственности видят природу данного явления в отношениях двоякого рода: и между людьми, и между людьми и вещами. С одной стороны, это правомерно: ведь собственность без участия людей и вещей существовать не может; с другой

- отношения между людьми далеко не всегда обусловлены собственностью и их отношением к ней (например, самооценка). В то же время существуют отношения, которые возникают между людьми только благодаря наличию собственности. Например, профессор Г.И. Черкасов выделяет как одну из характерных черт собственности её способность выступать в качестве «опосредованной связи» между субъектами. А примером здесь может служить ситуация, когда собственник предприятия находится в одной стране, а работники - в другой.

Рассмотрев выше обозначенные подходы к понятию «собственность», считаю возможным заключить, что наиболее близкими к реальности является вещественное и многоплановое толкования данного понятия. При этом стоит отметить, что многоплановый подход к определению собственности в некоторой степени дополняет вещественное понимание, так как трудно не согласиться с утверждением, что отношения между человеком и вещью, хоть и не во всех аспектах, но влияют на отношения между людьми.

Например, люди могут сильно отличаться внешне (рост, телосложение), и это будет определяющим фактором, влияющим на их взаимоотношения (при прочих равных условиях), но до тех пор, пока они либо не знают об уровне благосостояния друг друга (или оно незначительно у обоих) либо если данные субъекты занимают практически равные позиции в обществе (относительно объёмов средств производства, которыми они обладают) [22].

В соответствии со статьёй 7 Конституции Российской Федерации, в нашей стране «признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Фактически в современной России существует большое разнообразие типов собственности, что допускается законодательством и, соответственно, получило своё развитие в последнее десятилетие прошлого века [14].

Рассмотрим типы собственности, которые по праву можно считать наиболее крупными её разновидностями, наиболее фундаментальными и качественно отличными.

К таковым отнесём следующие типы: частная; государственная; муниципальная; коллективная; общественная; смешанная.

Частную собственность можно определить как «собственность отдельных, обособленных лиц, направленную главным образом на получение и умножение их доходов». Отношения частной собственности представляют собой - по сути - отношения по поводу присвоения-отчуждения названными лицами определённых жизненных благ в целях обогащения. Данному типу собственности присущ приобретательский характер. Стоит отметить, что это тот тип собственности, который вполне обоснованно можно считать естественным типом собственности, так как в основе лежит появление прибавочного продукта в результате роста производительности труда (на основе разделения труда).

Частными собственниками могут быть индивиды или группа людей, обособленных друг от друга в силу глубокого различия их приобретательских потребностей и интересов (владельцы частных состояний). Развивая данную идею, приходим к тому, что субъектами частнособственнических отношений могут являться определённые социальные слои (промышленная, торговая буржуазия), а также целые классы, жизнедеятельность которых основана на частном присвоении жизненных благ: рабовладельцы, феодалы, капиталисты, свободные крестьяне и ремесленники - обособленные лица (в рамках класса).

Основными объектами частной собственности служат материальные блага: средства производства и рабочая сила (если она используется для личного обогащения), а также многие природные богатства, разнообразные услуги (строительные, транспортные и пр.) и т.п. К объектам частнособственнических отношений относятся также социальные и духовные (при условии, если они используются отдельными лицами в интересах получения прибыли) блага. Среди социальных объектов можно назвать такие, как использование личной популярности и славы в целях обогащения, а также, например, юридические и образовательные услуги. Духовными объектами могут служить интеллектуальные ценности (например, информация, изобретения), художественные произведения.

Таким образом, видно, что частная собственность имеет место в экономической, социально-политической и духовной сферах жизни общества.

Среди основных черт частной собственности выделим, прежде всего:

- трудовой или нетрудовой характер (также может быть смешанный, что нередко встречается в современной России);

- способность становиться капиталом: когда данная собственность приносит прибавочную стоимость посредством использования наёмного труда;

- классовый характер: она сама порождает классы, к которым и принадлежат соответствующие собственники [25].

Государственная собственность всегда выступает одним из факторов ускорения развития экономики. Безусловно, нельзя отрицать и значительное влияние данной формы собственности для общего развития экономики страны. Без надлежащей государственной помощи в снабжении предприятий современными средствами производства, без организации производства таких средств производства развитие частной инициативы и предприимчивости невозможно.

Существуют разные подходы к определению государственной собственности. Одно из определений гласит: «государственная собственность - это система отношений по поводу присвоения благ в целях реализации государственных, публичных интересов» [23].

В экономике западных стран велико значение государственной собственности. В нее входят обычно некоторые крупные промышленные предприятия, банки, а также предприятия тех отраслей, которые обслуживают производство и социально-бытовую сферу - грузовой транспорт, энергетика, связь и т.д. Создание государственных предприятий обусловлено отчасти желанием ускорить научно-технический прогресс. Вместе с тем государство иногда берет на себя перевооружение слабых звеньев экономики.

В собственности государства сосредоточены немалые материальные резервы в виде запасов продовольствия, топлива и других средств жизнеобеспечения. Это объясняется, главным образом, двумя факторами:

- каждое государство должно думать о своей безопасности;

- государство выполняет широкий круг «социализаторских функций», призванных обеспечить достаточный прожиточный минимум населения и поддержку власть предержащих со стороны электората, среди которого немало обездоленных.

Долгое время (СССР в доперестроечный период) государство являлось единственным субъектом отношений государственной собственности. «В руках государства было сосредоточено около 90 процентов основных производственных фондов страны». Таким образом, наблюдался одноуровневый, единообразный характер государства как субъекта права государственной собственности. В настоящее время многоуровневый характер государственной собственности и круг ее субъектов определены в гражданском, а в известной мере и в конституционном законодательстве (см., например, ст. 212, 214 ГК; п. «д» ст. 71; подп. «г» п. 1 ст. 72 Конституции РФ). Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность, т.е. собственность, принадлежащую Российской Федерации, и собственность, принадлежащую субъектам федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам.

Государственная собственность выражает высшую форму обобществления отношений присвоения благ. Функции государственной собственности иллюстрируют её значимость, показывают природу отношений субъектов государственной собственности. Видно, что это особый тип собственности, затрагивающий интересы всех членов общества. Правомерен тезис, законодательно закреплённый в СССР: «Государственная собственность -- общее достояние всего советского народа» (например, ст. 94 ГК РСФСР) [37].

Муниципальная собственность - это собственность муниципального образования (ст. 215 ГК РФ), то есть имущество городских и сельских поселений, а также их финансы, которые - в то же время - выделены в отдельную составляющую (совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов, связанных с финансированием тех или иных мероприятий). В настоящее время муниципальная собственность закреплена в качестве одной из форм собственности - наряду с частной, государственной и иными.

Отметим, что если круг субъектов государственной собственности очерчен в российском законодательстве достаточно четко, то этого нельзя сказать о субъектах муниципальной собственности, в отношении которых «употреблена расплывчатая формулировка» - городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования.

На территории муниципального образования проживает население, объединённое общими интересами в решении вопросов местного значения. Это местное сообщество, которое имеется на территории любого муниципального образования. Понятие «местное сообщество» в российском законодательстве не встречается. Однако закон гласит, что местное самоуправление в Российской Федерации - это «деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций» (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 1 ст. 28). Здесь главными моментами являются, во-первых, то, что это «деятельность населения», и, во-вторых, что данная деятельность осуществляется в соответствии с интересами населения. В пункте 2 статьи 28 закона говорится, что местное самоуправление выступает в качестве выражения «власти народа» и составляет тем самым «одну из основ конституционного строя Российской Федерации», то есть население России - источник власти на всей её территории [26].

Таким образом, из выше сказанного следует, что население муниципального образования также является источником власти на соответствующей территории. А так как местное сообщество - это, по сути, население, проживающее на территории муниципального образования, местное сообщество - источник власти на данной территории, и принятие решений, в том числе касательно муниципальной собственности, здесь осуществляется от лица местного сообщества.

Итак, главным субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является местное сообщество (население муниципального образования). Органы местного самоуправления лишь «управляют муниципальной собственностью». И на этом основании являются второстепенными субъектами права муниципальной собственности. К таковым можно отнести:

- глава муниципального образования;

- представительный орган муниципального образования;

- структурные органы и подразделения местной администрации;

- орган управления муниципальным хозяйством;

- муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;

- другие организации с правом управления муниципальной собственностью.

К муниципальной собственности закон относит средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды. Они выступают в качестве финансовых ресурсов местного самоуправления. Помимо них в состав муниципальной собственности в качестве материальных объектов входят: имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения различных отраслей, другое движимое и недвижимое имущество.

Стоит отметить, что в исключительной собственности муниципальных образований находятся те объекты, которые имеют особо важное значение для жизнеобеспечения определённого населённого пункта либо территории, для сохранения историко-культурного наследия.

К таким объектам можно также отнести, например, городские парки, памятники культуры. Это свидетельствует о социальной направленности муниципальной собственности: во-первых, управление объектами муниципальной собственности наиболее чувствительно влияет на жизнь населения соответствующей территории (в отличие от управления многими другими формами собственности), а во-вторых, многие объекты муниципальной собственности социально ориентированы (спортивные, образовательные и другие объекты). Это одна из важнейших особенностей природы муниципальной собственности. Другой особенностью является выполнение функции экономической основы местного самоуправления: к примеру, муниципальные предприятия - в соответствии со ст. 113 ГК РФ

- являются коммерческими предприятиями; к тому же имущество органов местного самоуправления составляет материальную базу, обеспечивающую их деятельность [27].

Коллективная собственность, данный тип собственности можно определить как отношения между людьми по поводу присвоения-отчуждения жизненных благ определёнными коллективами. При этим коллективом следует считать объединение людей, в котором доминирующую роль играют совместные потребности и интересы. Именно такое обстоятельство - по мнению профессора Г.И. Черкасова - «превращает коллектив в самое прочное и устойчивое малое социальное образование».

Коллектив как целостность служит основным субъектом коллективной собственности. Все его члены являются сособственниками совместного достояния. Их также можно считать субъектами коллективного достояния, хотя и неосновными. Отношения между коллективом и сособственниками составляют значительный аспект содержания данной собственности. С этим связана одна важная особенность коллективной собственности, а именно её внутренне противоречивый характер, обусловленный различиями между общими (преобладающими) и личными потребностями. При этом последние не должны подавляться: необходимо рациональное сочетание тех и других, но при ведущей роли совместных потребностей и интересов.

Особенно стоит отметить, что в отношениях коллективной собственности участвуют три группы субъектов: трудовые коллективы, их члены, все остальные образования. Отношения между ними по поводу присвоения-отчуждения жизненных благ составляет более конкретное общее содержание коллективной собственности. Их можно подразделить на внутренние (между коллективом и его членом) и внешние (со всеми остальными общественными образованиями) собственнические отношения.

Общественная собственность имеет двоякую природу: с одной стороны, это достояние общества в целом, а с другой - совместное достояние всех его составных частей (вплоть до конкретных личностей). В связи с этим складываются двоякого рода субъекты присвоения:

- общество в целом,

- любой член общества - групповой или индивидуальный.

Первый субъект является основным собственником, а второй неосновным, то есть частичным, более внешним. Таким образом, содержанием данного типа собственности служат отношения между обществом (единым собственником) и его составными частями (сособственниками) по поводу присвоения-отчуждения жизненных благ.

Объекты общественной собственности встречаются практически во всех крупных сферах социальной жизни: материальные ресурсы (средства производства и обращения), социальные ценности (власть, свобода, безопасность), различные духовные блага. Состав объектов свидетельствует об общесоциальной распространенности общественной собственности [28].

Рассмотрим её основные содержательные черты. В литературе встречаются следующие высказывания. Во-первых, данная собственность должна носить общенародный совместный характер. Это означает, что в её пределах каждая социальная группа, каждый гражданин есть владелец жизненных благ не самостоятельно, не отдельно от других, а только вместе со всеми, в единстве со всеми. Во-вторых, предполагается и утверждается приоритет общенародных потребностей и интересов перед личными и групповыми. В-третьих, общественная собственность носит всеобщий характер. В её границах отмирает деление людей на собственников и несобственников: все находятся в составе собственника (общества в целом). В-четвёртых, в рамках данной собственности обеспечивается реальное равенство социальных групп и личностей. В-пятых, общественная собственность носит сугубо трудовой характер, так как здесь устанавливаются отношения только между трудящимися (их обществом, группами, отдельными работниками), объекты данного присвоения создаются, существуют и умножаются исключительно трудом самих его субъектов, и так как доходы от собственности могут быть только трудовыми. Общественной собственности, которую называют также общенародной, присущи достаточно острые противоречия, а также весьма непростые, неоднозначные и многочисленные отношения между обществом и его составными частями - социальными группами и конкретными личностями.

Рассмотренные выше типы собственности отличаются достаточно однозначностью и качественной обособленностью друг от друга, но на практике, так или иначе, взаимодействуют. Однако реально существует ещё и такой тип собственнических отношений, где рассмотренные их разновидности не просто взаимодействуют, а тесно переплетаются и даже взаимопроникают, не могут функционировать друг без друга. Этим феноменом является смешанная собственность. Проявлением смешанной собственности могут быть акционерные общества, когда их контрольный пакет акций примерно поровну поделен между представителями государства, трудовыми коллективами и частными лицами.

Подобным примером может служить также государственно-частная пенсионная система. «Смешанность» может складываться на двух уровнях: при объединении между собой владельцев разного типа и при сосуществовании в качестве субъектов смешанного присвоения собственников одного типа, но разных внутренних форм (скажем, индивидуальных или групповых частных владельцев) [18].

Рассматриваемый тип собственности возникает по двум основным причинам:

во-первых, существование переходных исторических условий, а соответственно - неизбежности переплетения «старого» и «нового»;

во-вторых, необходимость объединения материальных средств, духовных благ «для достижения крупных и эффективных результатов».

В качестве субъектов смешанной собственности выступают участники собственнических отношений, которых можно разделить на три группы:

- объединения разнотипных собственников (общество в целом, трудовые коллективы, частные владельцы). В результате образуются общественно-коллективные, коллективно-частные, общественно-частные и тому подобные субъекты смешанного достояния;

- объединение однотипных, но всё же существенно различных собственников. Например, коллективы производственные и непроизводственные;

- сами по себе - по отдельности - индивидуальные участники выше названных объединений. Они играют меньшую роль, чем совокупные субъекты смешанного достояния, поскольку недостаточно самостоятельны и в значительной степени зависимы друг от друга. Они всегда являются и менее крупными участниками отношений, но, тем не менее, служат особыми, хотя и неосновными субъектами исследуемой собственности, так как могут оказывать не неё существенное влияние.

Что касается объектов смешанной собственности, то они в основном такие же, как и у рассмотренных выше типов собственности. В широком плане это материальные, социальные и духовные блага.

Характерными чертами смешанной собственности являются:

- большая сложность по сравнению с другими типами владения, пользования и распоряжения. Главная причина - крупные социальные различия между объединёнными участниками;

- отсутствие чётко выраженной классовой принадлежности;

- сравнительная неустойчивость и нестабильность; одной из причин является кратковременность (для достижения определённых целей) существования соответствующих собственников (предприятий и организаций);

- дополняющее, вспомогательное значение.

Рассмотренные содержательные черты смешанной собственности, кроме всего прочего, показывают её особое, самостоятельное место в общественной жизни [16].

Представленные выше типы собственности, в том числе муниципальную, ответим на вопросы «Что общего у муниципальной собственности и других типов?» и «К каким типам собственности муниципальная собственность ближе?». Ответы на данные вопросы позволят лучше понять природу муниципальной собственности.

При анализе представленных выше типов собственности основное внимание уделялось таким параметрам, как понятие, субъекты, объекты и основные содержательные черты. Очевидно, что их раскрытие показывает особенности рассматриваемых типов собственности. Следовательно, и в данном параграфе целесообразно проводить сравнительный анализ на основе рассмотрения тех же параметров. Что касается определений того или иного типа собственности, то речь идёт - прежде всего - об отношениях, возникающих между её субъектами по отношению к определённым объектам. Именно по данным позициям различные типы собственности в той или иной степени отличаются.

Изучение субъектов муниципальной собственности показывает, что основным субъектом является местное сообщество, то есть население муниципального образования в целом. При этом каждый член местного сообщества является собственником лишь в составе так называемого совокупного субъекта - общества. В то же время дополнительными субъектам отношений муниципальной собственности являются органы, причастные к управлению муниципальной собственностью. По данным характеристикам муниципальная собственность близка к общественной (в рамках общества, проживающего в границах муниципального образования) и государственной собственности. Можно с уверенностью утверждать, что в большей степени муниципальная собственность близка к государственной: ведь её собственником также является, в первую очередь, общество в целом (население как источник государственной власти), но в масштабах всей страны (здесь собственники в определённой степени «пересекаются»), а также для управления государственной собственности создаются специальные органы, которые - как и в случае с муниципальной собственностью - также являются дополнительными субъектами.

Объектами муниципальной собственности - как видно из приведённого выше анализа - являются, прежде всего, муниципальные земли, ресурсы, финансово-кредитные организации, предприятия и их имущество, различное движимое и недвижимое имущество. То есть в собственности муниципальных образований находятся самые разнообразные объекты, расположенные на соответствующей территории. К тому же, в исключительной собственности находятся объекты, имеющие особое значение для жизнеобеспечения местного населения. Таким образом, на лицо социальная ориентированность муниципальной собственности как одна из её особенностей. По характеру объектов собственнических отношений к муниципальной собственности наиболее близка государственная: здесь в собственности также - в первую очередь - объекты жизнеобеспечения, а также объекты производственного и социально-экономического назначения (предприятия и учреждения) [32].

Итак, приведённый выше анализ показывает, что муниципальная собственность по своей природе наиболее близка к государственной собственности. В обоих случаях имеется близкая сущность первичного собственника: население соответствующей территории. Также характер объектов государственной и муниципальной собственности схож: в первую очередь, необходимо отметить такие основные функции данных объектов, как стабилизирующая и обеспечивающая социально-экономическое благополучие населения. К тому же, и в случае государственной и в случае муниципальной собственности в качестве их особенностей выступают общественный характер собственности (владеет не каждый член общества, а все вместе) и наличие органов-посредников, создаваемых для управления собственностью.

1.3 Роль комитетов по управлению муниципальным имуществом

Впервые комитеты по управлению муниципальным имуществом были обозначены в законе РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ», где комитетам отводилась роль органа приватизации муниципальной собственности. В соответствии с упомянутым законом комитетам придавались некоторые черты, отличающие их от традиционных структур местной администрации, а именно:

- председатель комитета по должности становился заместителем главы администрации;

- комитеты наделялись правами юридического лица;

- деятельность комитетов осуществлялась за счет части средств, вырученных от приватизации.

С самого начала круг обязанностей комитета по управлению муниципальным имуществом не ограничивался подготовкой объектов к приватизации. На них было возложено:

- выполнение программы демонополизации (коммерциализации) сферы розничной торговли, бытовых услуг, общественного питания с созданием вместо единых торгов и трестов множественности юридических лиц - муниципальных предприятий;

- оформление прав муниципальной собственности на предприятия, движимое и недвижимое имущество;

- инвентаризация муниципального имущества;

- создание на базе принятого в муниципальную собственность имущества структуры муниципальных предприятий и учреждений и закрепление за ними муниципального имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления [31].

Работа по подготовке муниципальных объектов к приватизации включала в себя решение следующих задач:

- оценка объекта приватизации (в том числе оценка финансово- экономического состояния, недвижимости, ликвидности);

- разработка конкурсных условий (в том числе необходимость сохранения или изменения вида деятельности приватизируемого предприятия, правопреемство покупателя по его правам и обязанностям, отношения с трудовым коллективом и т. д.)

- выбор способа приватизации;

- обеспечение конкуренции между покупателями муниципального имущества [44].

Все перечисленное комитету по управлению муниципальным имуществом приходилось делать без каких-либо инструкций, работая «с листа» по совершенно новым, только что опубликованным нормативно- правовым документам.

Выше названные особенности комитетов и виды выполняемых ими работ требовали от работников комитетов профессиональных навыков, не ведомых ранее работникам местных администраций. Необходимость учебы, наличие финансовых возможностей, организация Госкомимущества обучающих семинаров, обмена опытом и сети учебных центров создали благоприятную основу для повышения квалификации работников комитетов по управлению муниципальным имуществом. Первыми в новейшей истории России именно комитеты по управлению имуществом начали работу с иностранными консультантами по созданию методической базы реформирования местной экономики.

Таким образом, в местных администрациях появились органы относительно самостоятельные, профессионально подготовленные, вовлеченные в процессы рыночных реформ и оперирующие сугубо рыночными понятиями (цена, конкурс, договор), имеющие налаженные рабочие контакты с нарождающимся классом предпринимателей. Комитетами наработана основательная практика защиты интересов муниципального образования через суд. В построенных по отраслевому принципу местных администрациях, комитет по управлению муниципальным имуществом является межотраслевым органом, что само по себе обозначает его ведущую роль в системе муниципального управления.

В части муниципальных образований комитеты по управлению муниципальным имуществом привлечены к решению земельных вопросов, что совершенно естественно, так как земля также является муниципальным имуществом. Наработанная комитетами практика работы с объектами недвижимости (договоры купли-продажи и аренды, обусловленные параметрами использования, обязательствами покупателей и арендаторов по реконструкции и содержания объектов, конкурсы по продаже права собственности и права аренды, претензионная и судебная практика) полностью применима в решении земельных вопросов. Практически купля-продажа и аренда муниципальной недвижимости может оформляться единым договором (земельный участок плюс здание или помещение) [8].

В большинстве муниципалитетов на кадровой и технической базе комитетов по управлению муниципальным имуществом созданы органы регистрации юридических лиц и недвижимости; представительства агентств по банкротству; структуры по поддержке предпринимательства и работе с инвесторами; и, наконец, подразделения по разработке стратегических программ развития муниципальных образований. Комитеты по управлению имуществом с готовностью и знанием дела подключаются к вопросам конкурсного размещения муниципальных заказов, к реформированию жилищно-коммунального хозяйства. (Все прилагаемые к настоящей работе муниципальные нормативно-правовые документы разработаны комитетом по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя.)

Но практически всюду в муниципалитетах сложились напряженные отношения комитетов по управлению муниципальным имуществом и комитетов по экономике - традиционных составителей традиционных программ социально-экономического развития. Непросто складывались отношения реформаторских комитетов и с представительными органами местного самоуправления. Несмотря на уже очевидные успехи муниципальной (малой) приватизации, само это явление все еще вызывает настороженность, а его носители - реакцию отторжения.

Таким образом, как итог, законодательство о местном самоуправлении и новый закон «О приватизации…» уже не предписывают муниципалитетам иметь комитет по управлению имуществом в качестве юридического лица, а его председателя заместителем главы администрации, не обязывает часть средств от приватизации использовать на содержание органов приватизации. В некоторых муниципалитетах воспользовались этим, чтобы ликвидировать свои «слишком самостоятельные и слишком грамотные» комитеты. Вряд ли такой подход может способствовать успеху деятельности муниципалитета.



2. ОЦЕНКА И АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ В Г. СТАВРОПОЛЕ ЗА 2013-2015 г.г.

2.1 Система и роль органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью

Рассматривая компетенцию и систему органов местного самоуправления, участвующих в управлении муниципальной собственностью, нельзя не отметить - в первую очередь - её двухуровневость.

Систему органов управления муниципальной собственностью составляют:

- первый уровень: органы местного самоуправления;

- второй уровень: так называемые органы муниципального управления - структурные подразделения, осуществляющие оперативное управление муниципальной собственностью, в том числе на территории определённого территориального округа.

В городе Ставрополе полномочиями делегированными от муниципального образования по владению, пользованию и распоряжению имуществом, находящимся в муниципальной собственности закреплены за комитетом по управлению муниципальным имуществом [19].

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления - это «выборные и другие органы, наделённые полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти». Здесь же мы обнаруживаем понятие должностного лица местного самоуправления. При этом закон выделяет:

- должностное лицо местного самоуправления - «выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно- распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих»;

- выборное должностное лицо самоуправления - «должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделённое согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения» [23].

Из названных выше должностных лиц нас интересуют, прежде всего, выборные должностные лица местного самоуправления, поскольку они наделены полномочиями на решение вопросов местного значения в то время, как первые призваны обеспечивать деятельность органов местного самоуправления.

К тому же, как упоминалось ранее, в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 2 ст. 6), владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью отнесены к вопросам местного значения. «Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно» [30].

Итак, рассмотрим органы и должностные лица местного самоуправления муниципального образования «Город Ставрополь», участвующие в управлении муниципальной собственностью, а также органы муниципального управления и их роль в этом процессе.

К должностным лицам местного самоуправления г. Ставрополя Устав муниципального образования относит:

- главу города;

- Ставропольскую городскую Думу;

- комитет по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя. Из них значительными полномочиями обладает мэр (это наименование Главы муниципального образования). Он является выборным должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Мэр избирается жителями г. Ставрополя на альтернативной основе сроком на четыре года на принципах всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Мэр непосредственно на основе единоначалия или через структуры Городской Думы города Ставрополя решает вопросы социально- экономической жизни города, осуществляет управление городским хозяйством, выполняет иные функции местного самоуправления.

Компетенцию мэра города составляет довольно широкий круг полномочий. В сфере же управления муниципальной собственностью закон (Устав г. Ставрополя) предусматривает такие правомочия:

- функции распорядителя кредитов при исполнении бюджета;

- использование средств внебюджетных и иных, в том числе валютных фондов, в соответствии с действующим законодательством и решениями городской Думы;

- представляет на утверждение Городской Думы программы экономического и социального развития города Ставрополя [8].

Таким образом, Устав города отводит мэру не большой, но значительный по содержанию, круг полномочий в области управления муниципальной собственностью.

Исходя из Положения о порядке владения, пользования и распоряжения имуществом, принадлежащим на праве собственности муниципальному образованию «Город Ставрополь», решения о наделении действующего муниципального предприятия (учреждения) муниципальным имуществом на праве хозяйственного ведения (оперативного управления), а также решения об изъятии у муниципального предприятия (учреждения) закрепленного за ним муниципального имущества принимаются мэром города Ставрополя. Он же принимает решение о предоставлении муниципальному предприятию согласия на распоряжение имуществом, закрепленным за ним на праве хозяйственного ведения (за исключением сдачи в аренду).

Глава города также принимает (перечисленные выше) решения относительно жилого и нежилого фонда, а также о приобретении имущества в собственность города [28].

Не меньше также отведено полномочий и функций комитету по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя (рис.1). По всем вопросам управления и распоряжения имуществом города комитет подотчётен Ставропольской городской Думе, главе города Ставрополя, в пределах их компетенции.

Комитет по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя осуществляет следующие функции [8]:

- разрабатывает с учетом требований Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации и представляет на утверждение Ставропольской городской Думе местную программу приватизации объектов муниципальной собственности, изменения и дополнения к ней, а также проекты нормативных актов по вопросам приватизации;

- разрабатывает и вносит в установленном порядке в Правительство Ставропольского края для утверждения перечни объектов, передаваемых в муниципальную собственность;

- проводит инвестиционные конкурсы, аукционы по продаже прав на аренду недвижимого имущества, активов ликвидированных предприятий, арендованного имущества, незавершенного строительства, предприятий- должников, земельных участков;