Соціально-правова держава: сутність, проблеми політичної модернізації

Фактично кожен з цих суб'єктів подолання корупції за умов неналежної взаємодії, відповідальності, підпорядкованості і не чіткої визначеності функцій та обов'язків сьогодні спрацьовує слабо, їх діяльність не відповідає вимогам дня.

Закон "Про боротьбу з корупцією" не відносить суди до системи органів, на які також покладаються завдання боротьби з корупцією. Водночас, залишається очевидним, що від позиції суду фактично повністю залежать кінцеві результати роботи правоохоронних органів, оскільки саме суди віншують всю їх діяльність. Втім стан діяльності судової системи не відповідає вимогам суспільства щодо формування правової державності. Через однобоке, спрощене або й тенденційне розуміння принципу незалежності судів вони опинилися поза контролем суспільства. Результати роботи судів з подолання корупції залишаються незадовільними і недостатньо впливають на вирішення цієї проблеми.

Викладене потребує вирішення цілого ряду питань, в тому числі в законодавчому порядку, в першу чергу розширення повноважень Верховного Суду, про що детально йдеться в наступному підрозділі дослідження. Втім у плані боротьби з корупцією доцільно, на наш погляд, запровадити в процесуальному законодавстві норми, які б давали можливість суду вищої інстанції контролювати діяльність місцевих судів з питань розгляду справ про корупційні діяння. Вакуум, який залишився після відміни прокурорського нагляду за законністю в діяльності судів, дуже повільно заповнюється контролем з боку Верховного Суду України. В результаті сучасний судовий корпус знаходиться під впливом різних владних структур. Приблизно в третині скарг, які отримує Міністерство юстиції на судові рішення, або дії суддів, є посилання чи натяк на зловживання або корумпованість суддів.

В цілому систему боротьби з корупцією не можна вважати остаточно сформованою. З часу проголошення незалежності в Україні так і не створено системної, комплексної, дійової протидії корупції, і перш за все, системи спеціальних суб'єктів, боротьби з корупцією, що й обумовило її незадовільні результати.

Законом України "Про боротьбу з корупцією" не визначений головний орган, для якого боротьба з корупцією була б основною, а не побічною функцією, і який би виконував завдання: розробки політики в цьому напрямку, а також спрямовував роботу щодо попередження, розкриття і розслідування корупції в державі. Водночас уряди багатьох країн пішли таким шляхом, намагаються сприяти зусиллям громадянського суспільства та його інститутів, спрямованим на викриття корупції шляхом формування спеціальних механізмів, функціями яких є організація на державному рівні подолання цього антисуспільного явища. Так, у Сінгапурі створена комісія з питань боротьби з корупцією; в Гонконзі - Незалежна комісія з боротьби з корупцією; в Австралії - комісія з питань боротьби з корупцією; в Італії, Франції також створені подібні органи. Їх робота значною мірою обумовлена політичною підтримкою з боку вищих посадових осіб держави, функціональною незалежністю, широкими повноваженнями на право розслідування, чесне керівництво.

В Угорщині створені спеціальні підрозділи по боротьбі з економічною злочинністю і корупцією - так звана господарча міліція. Особливості таких підрозділів полягають у виконанні оперативно-розшукової роботи у всіх галузях народного господарства, в тому числі й політичній сфері; проведення дізнання і попереднього слідства по всіх категоріях кримінальних справ; поглибленому опрацюванні методики розкриття і розслідування найбільш складних злочинів у сфері економіки, в першу чергу корумпованої злочинності. При таких підрозділах створені економічні дорадчі Ради, в склад яких входять спеціалісти різного профілю (економісти, технологи, експерти та інші).

В Австрії діє дві структури, які займаються розслідуванням фактів корупції і "відмивання" грошей (Австрійський Центральний департамент з розслідування злочинів, пов'язаних з поширенням та вживанням наркотиків). Другий підрозділ - Федеральна служба по боротьбі з організованою злочинністю. У його складі є група, яка здійснює фінансові розслідування та розслідування злочинів, пов'язаних з відмиванням грошей, і так званий Кліринговий відділ. Австрійські банки інформують цей відділ про підозрілі фінансові операції. Відділ аналізує доповіді і координує розслідування, а також може призупинити будь-яку операцію протягом 24 годин [423, с. 83].

Зазначене свідчить про необхідність вирішення питань, пов'язаних зі створенням і функціонуванням в Україні незалежного державного органу по боротьбі з корупцією. Його основна функція вбачається у виявленні та розслідуванні найбільш тяжких корупційних проявів, вчинених насамперед в економічній і політичні сферах і, особливо, в правоохоронних органах, органах державної влади і управління, в органах місцевого самоврядування.

Вирішення цього питання дало б змогу посилити боротьбу з корупцією в органах законодавчої та виконавчої влад, а також в органах, на які покладені функції фінансової, банківської, зовнішньоекономічної діяльності, у сферах приватизації, конверсії, при здійсненні операцій зі зброєю та наркотичними речовинами.

Водночас зазначене сприяло б підвищенню ефективності оперативно-розшукової діяльності по викриттю організованих злочинних груп, які ведуть систематичну, заздалегідь спрямовану злочинну діяльність, вчиняють кваліфіковані розкрадання та інші злочини відносно державної власності, корисливо-насильницькі напади з використанням зброї, вбивства, вимагання та мають корумповані зв'язки з владними структурами; пошуку каналів, форм, механізмів оберту та реалізації коштів поза банківським обігом, перевірці повноти реагування на первинну інформацію про такі факти; запровадженню контролю за цільовим використанням бюджетних коштів, кредитних ресурсів та іноземних кредитів, що надаються під гарантію держави; перевірці фінансової обґрунтованості та правомірності утворення і функціонування страхових, трастових компаній, узагальненні причин і умов, що сприяли шахрайству в їх діяльності, та вжиття заходів щодо їх усунення; викриттю членів організованих злочинних груп, що займаються крупномасштабним вивезенням товарних цінностей за кордон: сировини, матеріалів, продукції, яких гостро потребує народне господарство України, та з метою притягнення до відповідальності посадових осіб, владних структур, які видають дозволи, ініціаторів, посередників, розпорядників, незалежно від статусу і рангу; виявленню фактів неповернення валютних коштів з-за кордону.

Вирішення цих завдань можливо при умові надання такому органу реальних повноважень, владно-розпорядчих функцій щодо суб'єктів боротьби з організованою злочинністю і корупцією та формування його складу на постійній основі, а не на громадських засадах.

Проте для подолання корупції примусові механізми, навіть за умов створення і високоефективного незалежного органу розслідувань, самі по собі проблему не вирішують. На законодавчому рівні слід визначити, щоб кожний державний інститут, як це викладено в рекомендаціях ООН, розробляв, приймав і впроваджував в життя заходи по недопущенню в своєму відомстві умов для корупції і хабарництва. Це визначений нами другий рівень органів, на яких держава законодавчо повинна покласти функції і обов'язки з подолання корупції у відповідних центральних відомствах і підлеглих їм структурах. Тобто в державі повинна бути створена і закріплена законом система органів, які поряд з правоохоронними відомствами, будуть нести всю відповідальність за стан боротьби з корупцією, але в своїх підпорядкованих структурах. Це ті державні органи і установи, які в межах виконання своїх головних функцій, одночасно забезпечують антикорупційну профілактичну функцію, а в разі вчинення таких діянь направляють матеріали у відповідні правоохоронні органи. В систему таких органів, крім правоохоронних, повинні входити Міністерства, Державні комітети, інші центральні відомства, які призвані вести боротьбу з корупцією всередині самого відомства. Це перш за все міністерства фінансів, економіки, інші міністерства, Фонд державного майна України, Національний банк України, контролюючі органи: Головне контрольно-ревізійне управління, Державна податкова адміністрація, Антимонопольний комітет та Державна митна служба.

В Сполучених Штатах Америки, наприклад, головними органами в боротьбі з корупцією є Міністерство фінансів (в його структуру входить і слідчий апарат, який самостійно проводить слідство), а також банківська система країни, яка системно контролює весь рух грошової маси, відслідковує кошти, які "відмиваються" через банки тощо.

В Україні частково таку функцію виконує Головна контрольно-ревізійна служба Міністерства фінансів. Проте, ця важлива служба в Законі України "Про боротьбу з корупцією" навіть не включена до переліку органів, на які держава покладає обов'язки боротьби з корупцією.

До переліку органів, які повинні вести боротьбу з корупцією, доцільно було б включити також Державний митний комітет та Державний комітет у справах охорони державного кордону.

У цьому контексті, слід зазначити, що зростанню корупції в державі, поширенню тіньової економіки значною мірою сприяло руйнування старої радянської системи контролю, а нової повноцінної системи контролю адекватної змінам, що відбуваються в суспільстві створено не було. Не створені поки що повноцінні інститути громадського контролю за владними структурами. Це призвело до того, що соціально-економічна сфера залишилась незахищеною від різного роду корисливих зловживань, у зв'язку з чим розміри матеріальної шкоди, заподіяної, перш за все, економічною злочинністю, зросли в сотні разів. Найбільш вразливою стала фінансова сфера держави. Тому, на наш погляд, державному і громадському контролю в тій чи іншій мірі повинні підлягати всі форми власності, в тому числі банки, підприємницькі і комерційні структури.

Безумовно, нова система державного і громадського контролю повинна будуватись на певних принципах, головними з яких є незалежність, всеосяжність, гласність. Хоча контрольні органи не можуть бути абсолютно незалежними, оскільки вони є частиною держави в цілому, вони повинні мати функціональну і організаційну незалежність, необхідну для виконання покладених на них завдань. Така ступінь незалежності повинна бути визначена Законом України "Про державний і громадський контроль".

Друга важлива ознака - всеосяжність. Контролюючі органи в тому числі й органи громадського контролю, повинні контролювати діяльність уряду, будь-якого підлеглого йому органу.

Третя ознака - гласність. Результати перевірок повинні поширюватись у засобах масової інформації, тільки в такому випадку буде забезпечуватись контроль з боку суспільства. Щорічно контрольні органи повинні видавати звіт про проведену роботу, направляти його до парламенту та уряду, інформувати засоби масової інформації.

Водночас, кардинальними кроками до подолання корупції в Україні, на нашу думку, є злам суспільної свідомості через відкриту державну політику, а також цілеспрямовані дії та персональну політичну відповідальність службовців усіх рівнів: правоохоронців, керівників міністерств і відомств, підприємств і установ, партій і громадських об'єднань. Накопичений в демократичних країнах досвід зі всією очевидністю свідчить, що найефективніший спосіб боротьби зі зловживаннями посадових осіб всіх рангів, в тому числі і державних службовців, - це повсякденний громадський контроль за їх діяльністю, в тому числі і за правоохоронними органами.

Проте практика свідчить, що організована злочинність активно вишукує корумпованих відповідальних посадових осіб, у тому числі і серед співробітників правоохоронних, митних, податкових, інших контролюючих органів, які б захищали її інтереси щодо функціонування тіньової економіки та "відмивання" незаконно здобутих коштів. Тому проблема чистоти кадрів в правоохоронних та контролюючих органах залишається однією із головних в комплексі заходів з подолання корупції в державі.

За результатами досліджень в структурі виявлених зловживань серед працівників органів внутрішніх справ, особливо хабарництва, одне з перших місць посідає державна автомобільна інспекція. Найбільш поширені зловживання її працівників пов'язані з використанням службового становища по наданню послуг комерційним і підприємницьким структурам в придбанні спеціалізованого транспорту; наданням дозволу на проїзд в зоні обмеження; видачею посвідчень на право управління автотранспортом особам, що не пройшли навчання; реєстрацією і видачею документів на автотранспорт, придбаний за кордоном; оформленням документів, пов'язаних із заміною інших агрегатів; позбавленням відповідальності порушників правил дорожнього руху тощо. Мають місце і корупційні діяння серед працівників паспортних та візових апаратів, підрозділів громадської безпеки тощо.

В центральних та регіональних структурах МВС і СБ України, податкової міліції, створені спеціальні підрозділи по контролю за етикою поведінки особового складу (служба внутрішньої безпеки), але ефективність їх з боротьби з корупцією не може задовольнити суспільство.

Вжиття заходів з подолання корупції повинно здійснюватись у взаємозв'язку з вирішенням завдань удосконалення державно-службової діяльності, зміни її психології, формування у працівників владних структур високої правової і моральної свідомості, запровадження в їх діяльності принципу "дозволено те, що передбачено законом".

Вирішуючи завдання з удосконалення державно-службової діяльності як однієї з умов подолання корупції необхідно переглянути принципи організації державної служби. Перш за все, необхідно відмовитись від негативного досвіду формування кадрового складу владних структур, який був започаткований в часи тоталітарного соціалізму і, за влучною назвою А. Закалюка, отримав назву "свій-чужий" [424, с. 39].

Не можна вважати виправданим і доцільним з точки зору інтересів суспільства коли щоразу після приходу до влади представників тієї чи іншої політичної сили здійснюється звільнення службовців державних установ своїх опонентів, а також осіб, які належать до інших політичних партій або тих, що не поділяють погляди правлячої партії. В першу чергу йдеться про фахівців середньої ланки виконавчої влади, що мало місце після приходу до влади представників блоку політичних партій "помаранчевих" (коли було звільнено з державної служби близько двадцяти тисяч громадян) або в період правління антикризової коаліції. Зазначений підхід суперечить принципам соціально-правової держави, порушує права громадян, передбачені статтями 43, 36 конституції України, нормами трудового законодавства. Такий підхід виключає можливість формування висококваліфікованого кадрового потенціалу державного механізму, сприяє корупції серед службовців які перебуваючи під загрозою звільнення здійснюють пошук "додаткових прибутків "на чорний день".

На відміну від України в європейських країнах, професійна державна служба вважається політично нейтральною. Цим категоріям працюючих встановлена належна заробітна плата з гарантіями незмінності на строк дії контракту, що дає можливість залучати на службу в державні установи висококваліфікованих фахівців. Зазвичай службовці всіх рівнів там не займаються бізнесом, не зв'язані політичними інтересами, тобто в них відсутня основа для конфлікту з правом і нормами суспільної моралі. У багатьох демократичних країнах, які досягли позитивних результатів у подоланні корупції, ефективно діють кодекси честі державного службовця. Ними передбачені внутрішні механізми подолання корупції, порядок вирішення питань у складних ситуаціях, процедура звітності щодо фінансового стану державних службовців, передбачені форми контролю їх діяльності інститутами громадського суспільства.

Безумовно, процес формування високого морального клімату і поваги до закону серед державних службовців дуже складний, в нього входить багато аспектів, зокрема: вивчення кандидатів на службу і відбір тільки тих, чия поведінка вказує на їх орієнтацію на систему позитивних цінностей суспільства; діяльність керівництва, направлена на контроль за постійним дотриманням етичних і правових норм працівниками; створення в підрозділах антикорупційної атмосфери, використовуючи для цього всі передбачені законом заходи і способи протистояння корупції; вдосконалення системи соціального захисту і матеріального забезпечення службовців владних відомств держави, у тому числі правоохоронних і судових.

В організації профілактики корупції слід виходити також з того, що вона може вплинути фактично на кожного співробітника, оскільки пов'язана як із об'єктивними факторами (низький рівень матеріального забезпечення), так і з суб'єктивними. Це може бути наслідком будь-якої пристрасті, наприклад, бажання вести "широкий" спосіб життя, здеформовані уявлення про благополуччя тощо. Соціальна практика свідчить, що навіть керівники високого рівня, з високим рівнем заробітної плати і матеріальної забезпеченості з цих же мотивів йдуть на зловживання службовим становищем, одержання хабара. Протидією цьому може бути одне - високий рівень професійної етики, створення такої атмосфери в колективі, яка робить неможливим для кожного співробітника участь в корупції.

В Німеччині, наприклад, вважається, що громадяни не повинні мати навіть найменших сумнівів у порядності та чесності поліцейських, які покликані стояти на сторожі законності, мають бути взірцем високої моральності та законослухняності. Поліція повинна бути еталоном поведінки, оскільки вона уособлює монопольне право держави на застосування сили. Чесна і авторитетна судова влада і незалежні сильні прокурорсько-слідчі органи мають вирішальне значення в протидії корупції, навіть при недоліках і прогалинах в законодавстві, яке постійно потребує свого удосконалення. Переконливим в цьому плані є досвід Італії, де завдяки зазначеним факторам досягнуті позитивні результати боротьби з корупцією на всіх щаблях влади. Такий досвід є також в Південній Кореї.

Суттєву роль у подоланні корупції у владних структурах інших країн відіграють високі якісні та професійні характеристики їх службовців. 27 голландських податківців, наприклад, виконують функції та обсяги робіт, що й 300 українських.

Реального поліпшення боротьби з корупцією у державі можна досягти за умов докорінного перегляду існуючих критеріїв оцінки діяльності правоохоронних органів, які в традиціях радянських часів визначаються, виходячи з суто кількісних показників (виявлених злочинних груп, направлених до суду кримінальних справ або складених протоколів про корупційні правопорушення тощо). Результативність боротьби з цими злочинами та правопорушеннями, на наш погляд, має оцінюватися передусім з точки зору ступеня суспільної небезпечності розкритих та розслідуваних злочинів або виявлених правопорушень (зрозуміло, з обов'язковим урахуванням своєчасності їх виявлення та розкриття, а також запобігання), службового становища притягнутих до передбаченої законом відповідальності осіб, відшкодування заподіяних злочинною діяльністю збитків та врешті, результатів судового розгляду як єдиного критерію законності та обґрунтованості притягнення винних до відповідальності.

Безумовно, боротьба з корупцією потребує запровадження багатьох інших важелів. Вона вбачається не стільки в посиленні кримінальної політики держави, державного контролю, покращенні роботи правоохоронних органів, скільки у використанні демократичних чинників, дотриманні принципів соціально орієнтованої правової держави, наявності необхідної політичної волі керівництва держави, розуміння посадовцями гострої необхідності подолання цього негативного соціального явища, створення морального простору для реалізації прав, свобод і інтересів громадян. Держава повинна гарантувати ефективну і справедливу діяльність своїх установ і посадових осіб, які б особистим прикладом зміцнювати віру громадян у верховенство права і закону.

Для реалізації цих принципів необхідно забезпечити чіткі, науково виважені політичні, правові та організаційно-практичні механізми подолання корупції; незалежність преси; прийняття, реалізацію законів, які потребують дотримання певних стандартів відносно "чистоти" бізнесу і торгівлі, демократичного нагляду за діяльністю державних і приватних підприємств і банків; законів, які безпосередньо спрямовані проти корупції і які дозволяють притягувати до відповідальності винних у цьому посадових осіб; законодавче гарантування можливості створення та діяльності системи соціального контролю.

З урахуванням зазначеного вважаємо за доцільне внести зміни до Законів України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року, "Про боротьбу з корупцією" від 5 жовтня 1995 року, які не відповідають міжнародним стандартам, фактично стали гальмом у вирішенні проблеми боротьби з корупцією. Корінного вдосконалення потребує і закон "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю" від 30 червня 1993 року, особливо відносно неповноти суб'єктів боротьби з цим явищем.

Авторами закону "Про боротьбу з корупцією" була зроблена спроба подолати корупцію на рівні конкретного протизаконного проступку без з'ясування генези та суті цього явища, умов, що його спричинюють. В його основі було змішано найважливіші інститути різних галузей права, а правоохоронні органи одержали недосконалий антикорупційний юридичний механізм, який зосереджує основні зусилля тільки на адміністративних і дисциплінарних заходах. Передбачені норми адміністративної відповідальності неадекватні процесам, що відбуваються у суспільному житті; не виважено звужено коло державних органів, на які покладені функції боротьби з корупцією, а також суб'єктів корупційних діянь. Визначені ним інституційні механізми боротьби з корупцією є слабкими і малоефективними. Цей закон приймався без урахування основних чинників корупції, а законодавство побудоване в основному на забороні займатися тією чи іншою підприємницькою діяльністю посадовцям певних категорій.

Суперечить системі моральних цінностей суспільства і загальновизнаним принципам права інститут відповідальності за корупційні діяння. Встановлені ним норми майнових покарань є неадекватними, не виконують функцій загальної і спеціальної превенції. До цього часу не запроваджений інститут політичної відповідальності за такі дії для посадових осіб владних структур. Не визначено також чітких рамок, які б розмежували поняття кримінального та адміністративного корупційного діяння. На практиці це призводить до того, що за ті ж самі діяння державні службовці в одних випадках несуть кримінальну, а в інших адміністративну відповідальність. Не спрацьовує норма про звільнення корупціонера зі займаної посади.

Сучасна наукова думка тільки приблизно окреслює коло суб'єктів корупції, занадто узагальнює їх під терміном "посадові особи" без конкретизації належності до державних чи суспільних структур, а теоретичні дефініції щодо цього ґрунтуються на поведінковому аспекті цих "посадових осіб" - певній злочинній дії (підкупі, одержанні хабара тощо). Тому не можна вважати вдалою спробу визначення кола суб'єктів корупції в статті 2 Закону України "Про боротьбу з корупцією" від 5 жовтня 1995 р. Поза впливом цього закону залишилось багато учасників політичних процесів (виборчого, лобіювання, політичного тиску та іншого), які як свідчить практика, значною мірою вражені корупцією.

Як свідчить аналіз, в Україні останнім часом з'явились "професійні" пікетувальники, демонстранти, які за кошти беруть участь у заходах силового тиску, що організовуються і проводяться різними суб'єктами політичного процесу. Втім в національному законодавстві сфера застосування відповідальності за корупцію невиправдано звужена, усуває можливості його використання для припинення посадових зловживань в політичній сфері, а також таких життєво важливих для економіки галузях, як фінансова система, оборонна промисловість, транспорт, зв'язок, паливно-енергетичний комплекс, в яких незаконні дії керівників державних підприємств, або підприємств зі змішаною формою власності можуть заподіяти значний збиток інтересам держави і громадян.

Як свідчить аналіз зарубіжної новітньої літератури та емпіричної бази, там коло суб'єктів корупції значно ширше. Законодавство більшості європейських країн, а також Сполучених Штатів Америки, не обмежує коло суб'єктів корупції тільки державними службовцями і депутатами. В Кримінальному Кодексі США визначені такі категорії публічних службовців - суб'єктів корупції: посадові особи, які виконують розпорядчі функції або проводять перевірки, розслідування, здійснюють судочинство, охорону засуджених; посадові особи, що мають відношення до державних контрактів і майнових угод; посадові особи, які виконують судові або адміністративні функції.

Водночас Кримінальне законодавство США особливо виокремлює таких службовців - суб'єктів корупції, які вирішують питання розслідування злочинів, арешту та інших пов'язаних з цим дій, тобто працівників правоохоронних органів, корупційні діяння яких наносить найбільшу шкоду суспільству [425, с. 57].

Згідно ст. 175 Кримінального кодексу Франції відповідальність за корупцію несе будь-яка службова особа, публічний службовець, що "відкрито або шляхом підробки документів одержить будь-яку винагороду від операції, торгів, які повністю або частково знаходились під час скоєння злочину в його управлінні або під його контролем". У цій країні публічний службовець - поняття більш широке, ніж державний службовець.

Кримінальний Кодекс Швейцарії суб'єктами корупції визнає членів будь-якого органу влади, в першу чергу, органів правосуддя, експертів, перекладачів, які наперед вимагають подарунок чи якусь іншу винагороду за діяння, які порушують їх службові обов'язки, або діяння, що не порушують таких обов'язків, але входять в коло їх функцій. У більшості країн до суб'єктів корупції відносять і політичних діячів - керівників партій, громадських організацій.

З урахуванням зазначеного, на наш погляд, нагальною є необхідність значного розширення кола суб'єктів корупційних діянь в чинному законодавстві України. За основу доцільно взяти визначення "публічної посадової особи", яка є суб'єктом корупції, дане в "Конвенції ООН проти корупції" від 31 жовтня 2003 р., яка узагальнюючим суб'єктом корупції називає "публічну посадову особу". Такою особою Конвенція визначає: 1) будь-яку призначувану в виконавчому, адміністративному чи судовому органі Держави-учасниці на постійній основі за плату чи без оплати праці, незалежно від рівня посади цієї особи; 2) будь-яку іншу особу, що виконує яку-небудь публічну функцію, у тому числі для публічного відомства чи публічного підприємства, що надає яку-небудь публічну послугу, як це визначаться в внутрішньому законодавстві Держави-учасниці; 3) будь-яку іншу особу, визначену "публічною посадовою особою" у внутрішньому законодавстві Держави-учасниці.

Відповідно до зазначеної Конвенції ознакою суб'єкта корупції є не тільки посада, а й виконання публічної функції, надання публічних послуг. Втім в чинному вітчизняному законодавстві суб'єкта корупції характеризує лише одна ознака: належність особи до державної служби, що штучно звужує можливість вести ефективну боротьбу з корупцією.

Важливим механізмом у попередження корупції може стати обмеження функцій управлінського апарату у сфері дозвільно-розпорядчої діяльності (насамперед з надання пільг, переваг, ліцензій) і заміни таких функцій контрольними щодо додержання норм чинного законодавства при здійсненні тієї чи іншої діяльності.

Розробка антикорупційних заходів повинна здійснюватись і з урахуванням політичних процесів. Останнім часом, зокрема, неурядові організації, фізичні і юридичні особи все частіше впливають на прийняття рішень органами державної влади, в тому числі парламентом. Лобізм є об'єктивним явищем демократичної політичної системи, невід'ємною складовою політико-правового процесу суспільного життя, формою впливу громадян та їх об'єднань на рішення органів держави, критерієм цивілізованості суспільства. В Україні також поступово складається практика лобіювання, тобто спроб певного впливу з боку організацій та окремих громадян на прийняття, відхилення чи зміну законів. Лобізм має як позитивні, так і негативні риси. Введення його в рамки закону, як свідчить досвід багатьох демократичних країн, є позитивним явищем, оскільки усуває можливість корупції, забезпечує врахування законодавцем інтересів різних верств і прошарків суспільства при прийнятті рішень, сприяє реалізації конституційних прав громадян України, взаєморозумінню та обміну інформацією між законодавцем та захисниками певних інтересів. До негативних сторін лобізму слід віднести його діяльність поза правовим полем, лобіювання не суспільних інтересів, а окремих бізнесових кланів. Прикладом цього стало створення в Україні чисельних вільних економічних зон, більшість яких нанесли державі крупні економічні збитки. Втім розроблений ще в 1999 році співробітниками Інституту законодавства Верховної Ради України проект закону "Про лобіювання" (у розробці якого брав участь автор цього дослідження) і поданий через суб'єктів законодавчої ініціативи до парламенту не був внесений на розгляд.

Серед ефективних заходів щодо протидії корупції особливе місце повинна займати цілісна система парламентського контролю за діяльністю владних структур, перш за все шляхом прямої підзвітності глав міністерств і відомств, а також офіційних осіб, котрі мають відношення до прийняття рішень. Вимога про політичну відповідальність і підзвітність міністрів і державних чиновників особливо важлива тому, що будь-який розрив в ланцюгу процесу підзвітності веде до неефективного, корумпованого і тоталітарного управління країною. Таким позитивним кроком повинне стати продовження політичної конституційної реформи в Україні.

Помаранчева революція в Україні кінця 2004 року дала можливість суспільству переосмислити негативні явища, які сформувались за десять років втрачених можливостей, в тому числі й феномен корупції, що став одним з основних засобів боротьби за голоси виборців.

Втім відвертість вищих посадових осіб органів держави, демократичні форми їх діалогу з суспільством і готовність боротись з корупцією повинні бути переведені в практичну площину, трансформовані на нижчі щаблі виконавчої влади, до органів місцевого самоврядування та інших органів і установ в межах діяльності і сферах впливу яких здійснювався чиновницький тиск на громадян з метою отримання від них відповідних грошових коштів, матеріальних цінностей за позитивні рішення з порушених ними питань.

5.3 Політико-правові проблеми вдосконалення судової влади в сучасній Україні

В комплексі проблем формування механізму соціально-правової держави надзвичайно важливим є завдання побудови ефективної судової системи, оскільки практика державотворення свідчить, що "без справедливого, незалежного і неупередженого суду, як зазначає В. Онопенко, не може відбутися правова держава Україна, а суспільство не може стати розвиненим і громадянським [426]", в якому в повному обсязі гарантуються і захищаються права і свободи громадян. Саме гарантування, забезпечення і захист прав громадян є одним з головних завдань соціально-правової держави.

Щоправда, згідно Конституції України завдання з забезпечення і захисту прав людини і громадянина мають здійснювати й інші органи державного механізму: глава держави (ст. 102 Основного Закону), а також уряд (п. 2 ст. 116). Але механізм такого захисту до цього часу відсутній, що підвищує рівень актуалізації проблеми реформування системи судової влади, яка в правовій державі, за висловом С. Віцина, є "реальною основою державності, інститутом, що забезпечує соціальний мир, правопорядок і стабільність у суспільстві [427, с. 2]".

Водночас слід зазначити, що головною вимогою, яка висувається перед судовим контролем, є повномасштабність судово-правового захисту прав і свобод громадян, тобто контролю повинні підлягати всі рішення і дії публічної влади та їх представників, оскільки в перехідному суспільстві з нестабільним законодавством реалізація прав громадянами значною мірою залежить від дискреційних рішень управлінських структур виконавчої влади і свавілля їх чиновників. Окрім цього, проблема удосконалення судового захисту прав і свобод громадян актуалізується також у зв'язку з тим, що в Україні значна кількість органів виконавчої влади та їх посадових осіб в традиціях недалекого тоталітарного минулого наділені повноваженнями застосувати заходи державного примусу. Зокрема, це міністерства: з надзвичайних ситуацій, охорони навколишнього природного середовища, Державна податкова адміністрація, санітарно-епідеміологічна служба тощо. Водночас механізм припинення свавілля чиновників, а також порушень законності при застосуванні заходів державного примусу відсутній.

У науковій літературі виділяються декілька аспектів взаємозв'язку судової влади з захистом прав і свобод громадян, а також особливих її ознак, що відрізняють її від інших органів державного механізму.

Судова влада має особливе джерело формування, з чого випливає її самостійність і незалежність від законодавчої та виконавчої влад, жодна з яких не може втручатися в спеціальну компетенцію судів та суддівської діяльності, вона створюється для вирішення спеціальних завдань і здійснення особливих державних функцій; судова влада є певною визначеною організаційною структурою юрисдикційних органів, які наділені необхідними владно-примусовими повноваженнями, які забезпечують можливість виконувати прийняті рішення; вона здійснюється у відповідних процесуальних формах із застосуванням спеціальних процедур.

Зазначені особливості визначають місце судової влади в державному механізмі і дають їй здатність забезпечувати оптимальний режим діяльності всіх гілок державної влади і виконання державою своїх функцій.

Окрім зазначеного, формування розвиненої системи захисту прав людини державою та створення професійного, доступного для населення, авторитетного і неупередженого суду сприятиме забезпеченню у соціальній практиці принципу верховенства права який, як зазначає Є. Назаренко [428, с. 123], означає: утвердження верховенства конституції в правотворчій, правозастосовній та правоохоронній діяльності органів, а також посадових осіб державного механізму і всіх владних структур; забезпечення у законодавстві пріоритетності загальновизнаних норм і принципів міжнародного права; утвердження верховенства правового закону в системі нормативно-правових актів та забезпечення принципу правової законності у процесі правозастосовної діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування.

Проблема побудови оптимальної судової системи, визначення її компетенції та характеру взаємозв'язків з іншими державними органами є найбільш складною поміж інших реформаційних завдань на шляху до формування механізму соціальної правової держави з якими стикались суспільства, що обрали демократичний шлях розвитку.

Навіть Монтеск'є, розробляючи своє вчення про поділ влад, найменше приділив уваги судовій владі, зазначивши лише, що вона має бути відокремлена від законодавчої і судової, оскільки об'єднання її з однією з них поставить свободу під загрозу.

Тому при з'ясуванні перспектив становлення судової влади як соціального інституту, який би виконав своє призначення в умовах розбудови і функціонування громадянського суспільства і державності соціального правового характеру, слід враховувати як об'єктивні так і суб'єктивні чинники її недосконалості. Необхідно також враховувати, що в попередніх формах держави і політичних режимів, які мали місце в минулому України, судова влада була основним елементом механізму застосування примусу держави задля збереження її атрибутів та одним з головних органів, що застосував неправове законодавство фактично під контролем виконавчої влади. А як свідчать реалії сьогодення, суспільна свідомість ще не позбавлена стереотипів мислення і сприйняття суспільних явищ, у зв'язку з чим виконавча влада певною частиною суспільства вважається домінуючою.

Ґрунтовний аналіз модернізаційного процесу в Україні дає підстави дійти висновку, що за часи незалежності нашої держави мало місце три етапи реформування судової системи. Перший етап відбувся в 1992 - 1995 роках. В цей час Верховною Радою України була схвалена Концепція судово-правової реформи (1992 р.), а також прийняті закони України: "Про статус суддів" (1993 р.), "Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів України" (1994 р.), "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів" (1994 р.), "Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури і суду" та інші. Другий етап судово-правової реформи ознаменований безпосередньо прийняттям 28 червня 1996 року Основного закону України, в якому передбачено спеціальні розділи: VIII - "Правосуддя", а також ХІІ - "Конституційний суд". З червня 2001 року розпочався третій етап судово-правової реформи (так звана "мала судова реформа"), впродовж якого робились спроби привести відповідну нормативно-правову базу до вимог Конституції, а також узгодити вітчизняні традиції з теорією і практикою діяльності судової влади країн Континентальної Європи. Парламентом були ухвалені закони України "Про судоустрій України" (2002 р.), "Про порядок обрання на посаду та звільнення з посади професійного судді Верховною Радою України" (2004 р.), "Про доступ до судових рішень" (2005 р.) та деякі інші. Важливим для удосконалення діяльності судової системи було також прийняття низки процесуальних законів: Цивільного процесуального кодексу (2004 р.), Господарського процесуального кодексу (1991 р.), Кодексу адміністративного судочинства (2005 р.).

Втім намагання інтенсивно сформувати законодавчу базу не забезпечило належної судової діяльності, а навпаки юридичні новації з побудови судової системи та її функціонування ускладнили порядок звернення громадян до суду з питань відновлення порушених прав. Проблема забезпечення доступності громадян до правосуддя сьогодні залишається найбільш гострою. Вимоги статті 59 Конституції України щодо надання у необхідних випадках безоплатної юридичної допомоги громадянам при вирішенні справ у судах не виконуються.

Зазначене обмежує право громадян на звернення до суду згідно статті 55 Основного закону з питань захисту прав і свобод, оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Недосконалим виявився існуючий інститут касації, що призвело до накопичення у Верховному Суді України близько п'ятдесяти тисяч невирішених справ. Фактично всі касаційні скарги сьогодні проходять через вищу судову інстанцію.

Невиправданим виявилось перелаштування судової системи на чотириланкову, яке пояснюється необхідністю реалізації принципу спеціалізації судів, передбаченого ч. І ст. 125 Основного закону. Так звана спеціалізація, збільшення структурно відокремлених юрисдикцій стала, як зазначає В. Онопенко, загрозою єдності судової системи, призвела до "війни" судових влад [429].

Нелогічною уявляється відсутність права законодавчої ініціативи судової влади у той час, як таке право згідно ст. 93 Конституції мають інші органи державного механізму: глава держави, уряд, а також народні депутати.

Обґрунтованою вважаємо пропозицію В. Мойсика [430], що з часу створення під дахом Верховного Суду України п'яти абсолютно незалежних одна від одної судових юрисдикцій: судових палат у цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справах та Військової судової колегії, а також позбавлення права Пленуму Верховного Суду України судових функцій (розгляд судових справ в останній інстанції) відбулось послаблення ролі Верховного Суду як вищої судової інстанції.

Зазначимо, що з прийняттям змін до Закону "Про судоустрій України" 2002 р. Пленум припинив бути судовим органом, оскільки його позбавлено повноважень щодо перегляду судових рішень у порядку нагляду, а також у зв'язку з нововиявленими обставинами. Остаточне рішення по справах приймають зазначені судові палати та колегія (які слід розглядати як окремі частини цілого), а не Верховний Суд України в особі його Пленуму, членами якого згідно п. 2 ст. 48 закону є всі судді, а також голови вищих спеціалізованих судів та їх перші заступники.

У зв'язку з зазначеним Верховний Суд України втратив єдність як цілісний структурний елемент механізму держави, а також атрибути державно-владного характеру: можливість видавати відповідно до компетенції обов'язкові до виконання правові акти (йдеться про акти застосування норм права), а також можливість забезпечувати виконання правових актів органів держави шляхом застосування примусу.

Згаданими змінами до Закону України "Про судоустрій України" поставлена під загрозу можливість і здатність Верховного Суду України як елемента механізму держави впливати на поведінку людей і соціальні процеси. Тобто має місце недотримання принципу поділу влад, порушується вимога аргументованої конкуренції і ділового співробітництва елементів державного механізму, оскільки Верховний Суд України, у зв'язку з позбавленням функцій здійснення правосуддя його Пленумом, не виступає арбітром у спорі про право, перестає бути повноцінним носієм однієї з трьох влад - судової.

У зв'язку з цим не можна, на нашу думку, вважати прийнятними положення проекту закону "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій України", внесеним до парламенту главою держави у порядку законодавчої ініціативи, в яких пропонується зберегти звужені повноваження Пленуму Верховного Суду України.

З метою удосконалення державного механізму відповідно до вимог визначальних принципів демократії та правності, а також забезпечення здатності виконувати ним завдання і функції соціально-правової держави необхідно здійснити організаційні та юридичні процедури щодо корекції структури та повноважень судової влади. Перш за все Пленум Верховного Суду України повинен бути наділений повноваженнями здійснювати правосуддя, яке справедливо розглядається Г. Єллінеком як "державна функція, метою якої є захист всього права [431, с. 349]".

Доцільно, на наш погляд, відмовитись також від переходу на чотириланкову систему, утворення окружних судів, що віддаляє їх від громадян і ускладнює процедуру звернення з приводу захисту та відновлення порушених прав. Обґрунтованою є пропозиція щодо створення триланкової судової системи [432], за якою практично всі справи розглядались би в судах першої інстанції (районних та міських), апеляційні суди в цьому випадку повинні бути позбавлені повноважень розглядати справи по першій інстанції, а здійснювали б розгляд касаційних скарг на рішення судів першої інстанції. Верховний Суд за такої судової системи повинен стати найвищою касаційною інстанцією. Така система судоустрою виправдовує себе в багатьох країнах світу, в тому числі і в країнах континентальної Європи (Румунії, Угорщині тощо).

В цьому плані ми підтримуємо позицію В. Онопенка [433], що принцип спеціалізації судів має реалізовуватись шляхом внутрішньої спеціалізації суддів у судах всіх інстанцій, а не створенням спеціалізованих відокремлених юрисдикцій. Логічною є точка зору щодо спеціалізації суддів у місцевих судах та утворення судових палат в адміністративних справах в апеляційних судах.

Нагальною є також проблема подолання залежності судової системи від виконавчої влади. Йдеться про створення механізмів безпосереднього фінансування, матеріально-технічного забезпечення судів усіх рівнів і вирішення питань соціального забезпечення суддівського корпусу. Нелогічною уявляється наявність спеціальної структури виконавчої влади - Державної судової адміністрації України, на яку покладено здійснення такого забезпечення, а також вирішення деяких кадрових питань судів.

Тенденції щодо посилення впливу глави держави та виконавчої влади на судову мають місце і дотепер на стадії розробки проектів нормативно-правових актів з питань реформування судової системи, свідченням чого є низка положень проекту "Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого судочинства в Україні відповідно до європейських стандартів та Указу президента України "Про План заходів на 2006 рік щодо вдосконалення судового устрою та забезпечення справедливого судочинства в Україні відповідно до європейських стандартів".

Рада суддів України на своєму засіданні 24 березня 2006 р. та збори суддів Верховного Суду України 15 травня 2006 р. висловили свою незгоду з окремими положеннями запропонованого проекту концепції та указу, а також намаганнями виконавчої влади реформувати судову систему всупереч основним засадам Конституції України щодо організації державної влади в Україні, та без врахування думки органів судової влади, що призвело до очевидних доктринальних помилок, які загрожують руйнацією судочинства в Україні та невиправдано великими фінансовими витратами. Рада суддів у зверненні від 24 березня 2006 р. попросила главу держави скасувати зазначений указ та утриматись від затвердження концепції.

Проблема незалежності правосуддя від адміністративних тисків притаманна багатьом країнам пострадянського простору у зв'язку з чим пропонується поряд з утвердженням судової влади в державному механізмі згідно принципу поділу влад досягнення "упорядкованого правом судочинства", на чому наголошував свого часу Г. Єллінек [434, с. 349].

З метою утвердження статусу Верховного суду України в механізмі держави доцільно було б відмовитись від практики обрання його голови Пленумом Верховного Суду (як це передбачено чинним Законом "Про судоустрій України", а також пропонується у згаданому проекті змін до нього, ініційованим главою держави), і запровадити практику обрання і звільнення його парламентом. Законодавчим органом призначаються і звільняються чільники найвищих судових інстанцій, наприклад, у Литві, Словенії, Угорщині та інших.

Водночас з метою удосконалення функціональної структури державного механізму в цілому, і діяльності судової гілки влади зокрема, повинне бути вирішене питання про її відсторонення від політичних процесів. Вирішення цього завдання вбачається у з'ясуванні доцільності подальшого здійснення конституційної юрисдикції Конституційним Судом України і передачі цих повноважень Верховному Суду України, звузивши їх лише до вирішення питань щодо тлумачення Конституції України, а також питань про відповідність їй законів та інших правових актів.

Офіційне тлумачення інших законів має бути авторським, тобто здійснюватись парламентом.

Збереження в системі судової влади України Конституційного Суду з повноваженнями передбаченими ст. 147 Основного закону детермінує його безпосередню участь у вирішенні політичних суперечок між окремими елементами державного механізму.

Аналіз деяких рішень і висновків цієї судової інституції дає беззаперечні підстави вважати їх більше політичними, ніж правовими. Як свідчить їх зміст, основні зусилля в діяльності вітчизняного Конституційного Суду спрямовані на реалізацію латентної його функції - вирішення спорів між іншими органами держави: президентом, парламентом і урядом. Щоправда така діяльність притаманна органам конституційної юрисдикції багатьох країн, але на відміну від України вона передбачена конституціями, наприклад, Словенії, Хорватії, Росії, Словаччини.

Але крім цього зазначені суди в цих країнах мають значно ширші повноваження. Наприклад, розглядають скарги про порушення Конституції, спричинені діями окремих осіб, що порушують права і свободи людини; про конституційність дій і діяльності політичних партій (Словенія); здійснюють захист конституційних прав і свобод людини і громадянина; здійснюють нагляд за конституційністю і законністю виборів та республіканських референдумів (Хорватія); розгляд скарг органів місцевого самоврядування на незаконне втручання з боку держави (Чехія), забезпечують реалізацію принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову і гарантують відповідальність держави перед громадянином і громадянина перед державою (Молдова), а також розглядають інші питання.

З урахуванням реалій перехідного українського суспільства і практики світового конституціоналізму доцільно було б відмовитись від австрійської моделі конституційної юрисдикції, яка передбачає створення спеціального органу конституційної юрисдикції і використати досвід функціонування удосконаленої американської моделі конституційного контролю за якої конституційну юрисдикцію здійснює найвищий суд загальної юрисдикції, як це має місце, наприклад, в Австралії, Естонії, Індії, Ірландії, Канаді, Швейцарії та інших.

Необхідність вирішення цієї проблеми стимулюється також тим, що "Конституційний Суд України, вирішуючи питання про тлумачення норм Конституції у разі її застосування, не має, як зазначає В. Мойсик, ніяких правил, крім тих, що сформульовані в доктрині природного права, заснованій на принципі соціального натуралізму, а відтак безбоязно може орієнтуватися на замовлення зверху [435]".

Передача повноважень конституційної юрисдикції Верховному Суду України (його Пленуму) виключить можливість політичного тиску і забезпечить вирішення питань згідно принципів верховенства права і законності.

Здійснюючи теоретичне осмислення перспектив формування механізму соціально-правової держави, який би забезпечив ефективне виконання її завдань і реалізації функцій, слід погодитись з позицією В. Опришка, "що судово-правова реформа передбачає реформування не лише судової системи, а й правоохоронних та інших органів, діяльність яких пов'язана з діяльністю судів [436, с. 11]". Тому реформуванню в її межах підлягають і органи прокуратури. Перш за все необхідно визначити місце прокуратури серед органів держави, а також її роль та функції як правоохоронного органу.

Багато провідних учених і практиків вважають, що в 1996 р. було допущено помилку при вирішенні статусу цього конституційного органу.

В умовах стихії вільного ринку, що формується, штучно стимульованої капіталізації окремих груп економіко-виробничих відносин, метою яких є виведення деяких аспектів господарської діяльності з правового поля і отримання надприбутків, нечітка юридична визначеність місця прокуратури в механізмі держави її повноважень не сприяють зміцненню законності в суспільстві, яке серйозно хворе на правовий нігілізм. Більше того, відмова від патерналістської функції держави в умовах соціального стресу, перерозподілу власності, зростання безробіття, корумпованості та бюрократизації влади залишили громадянина сам на сам з чиновниками владних структур і новоявленими власниками, що порушують його права. У цьому плані спроби найрадикальніших опонентів ідеї утвердження прокуратури в державному механізмі обґрунтувати тезу, що класичний поділ гілок влади в демократичній державі не залишає місця для правової незалежності і самостійності прокуратури, не відповідають реальним потребам перехідного українського суспільства.