Соціально-правова держава: сутність, проблеми політичної модернізації

За часи дії Конституції П'ятої Республіки у Франції (з 1958 р.), наприклад, було запроваджено п'ять моделей державного устрою, серед яких: "раціоналізована" парламентська, ліберальна диктатура, гіперпрезидентська, поміркована президентська, а також модель - "прем'єр-президент", які є свідченням суб'єктивного пристосування інституційного встановлених норм, їх порушення або нехтування закладеними в них імперативами. Через зазначені причини питання щодо зменшення обсягу повноважень глави держави і необхідності подальшого розвитку парламентаризму виникали також в умовах монархії в середині ХХ століття в скандинавських країнах, які вирішували завдання формування соціального аспекта правової державності. У червні 1953 року змінами до Конституції Данії був зменшений обсяг повноважень короля на користь парламенту і уряду. На конституційному рівні було закріплено верховенство парламенту в механізмі держави, розширені його права в сфері законодавчої діяльності, фінансів, оборони і зовнішніх зносин, а також форми контролю за урядом, запроваджена його політична відповідальність. Водночас була демократизована процедура формування парламенту та його структур, запроваджений інститут "прав меншості", який створював умови парламентській меншості депутатів відкладати прийняття законопроектів або виносити їх на референдум.

З 1974 року розпочалась реформа державного механізму Швеції, результатом якої стало більш чітке запровадження принципів парламентаризму. В результаті реформи монархія набула символічного характеру, повноваження короля в сфері законодавчої діяльності перейшли до парламенту, а в сфері виконавчої - до уряду. Парламент став самостійно обирати прем'єр-міністра і формувати уряд депутатськими фракціями, а роль законодавчого органу в механізмі держави значно підвищилась. Згідно змін до конституційного законодавства та Акту про ріксдаг парламент визнаний найвищим органом держави. Був також запроваджений інститут прав депутатської меншості. Найсуттєвішим аспектом реформи державного механізму, стала повна передача в руки уряду повноважень по здійсненню виконавчої влади, що належали раніше королю, який став визнаватися лише главою держави.

Подібні новації були також запровадженні в облаштуванні державного механізму Норвегії. Більшість преференцій короля щодо виконавчої влади були передані уряду, а ті що залишились, він здійснює за рекомендацією уряду або прем'єр-міністра. Особливістю взаємовідносин елементів механізму держави цієї країни є баланс влад - стортинга і уряду з перевагою на користь законодавчої влади. Парламентаризм набув також значних повноважень з контролю за урядом. У стортингу створено контрольний і конституційний комітет, який контролює всю діяльність виконавчої влади.

Так само Конституція Ісландії 1944 р. закріпила верховенство парламента (альтінга) в системі вищих державних органів, який був наділений необмеженими законодавчими повноваженнями, значними фінансовими правами, а також правом контролю законодавчої влади.

Будова механізму держави скандинавських країн отримала назву "консенсуальної моделі парламентаризму", сутність якої, з точки зору багатьох дослідників полягає у поділі влад (між партіями), а також її розпорошення, справедливе розпорошення, делегування і формальне обмеження. Зазначена модель є засобом забезпечення стабільності політичних систем суспільства, стабільності державного ладу скандинавських країн.

У 1996 році Конституцією України не зовсім чітко було визначене місце Президента в державному механізмі. Хоча його статус не уособлювався жодною гілкою влади і він виступав як глава держави, але був наділений значними дискреційними установчими і кадровими повноваженнями щодо виконавчої влади, що певною мірою порушувало принцип рівності і незалежності інших органів держави і зокрема виконавчої.

Піднесенню глави держави над іншими гілками влади сприяли окремі некоректні як з юридичної, так із політичної точки зору формулювання правових норм Основного Закону щодо призначення та звільнення Прем'єр-міністра, Генерального прокурора та інші.

Зміни до Конституції, що мали місце 8 грудня 2004 року, сприяли рівновіддаленню глави держави від інших елементів державного механізму, утвердженню принципу єдності влади єдиним джерелом якої є народ. Втім в матерії Основного Закону залишились окремі нормативні положення,, які своєю невизначеністю не сприяють консолідації державного механізму і можуть бути підставою для подальшого "з'ясування стосунків" між його елементами.

Йдеться про повноваження глави держави стосовно внесення за пропозицією коаліції депутатських фракцій у парламенті подання про призначення Верховною Радою Прем'єр-міністра України (п. 9 ст. 106 Конституції), про невизначеність порядку звільнення міністрів оборони і закордонних справ (п. 10 ст. 106).

У зв'язку з недосконалою юридичною технікою викладення норм, не є зрозумілим, чи може Президент не погодитись з пропозицією коаліції у парламенті щодо внесення подання про призначення Прем'єр-міністра, чи може вноситись повторно та ж сама кандидатура у разі відхилення її главою держави чи з інших причин, чи таке внесення кандидатури є обов'язковим для Президента?

Нечіткою є також редакція п. 10 ст. 106 Основного Закону щодо порядку звільнення міністрів оборони і закордонних справ.

Незрозумілими для сприйняття громадянами, а також для фахівців сфери правозастосовчої діяльності положення ч. ІІ ст. 113 щодо "відповідальності" Кабінету Міністрів перед Президентом і Верховною Радою і водночас "підконтрольності" і "підзвітності" Верховній Раді.

Такі самі питання виникають при спробі з'ясування змісту ч. IV ст. 118 Конституції щодо "підзвітності та підзаконності" місцевих державних адміністрацій у частині повноважень делегованих ним відповідними радами, а також їх "підзвітності" і "підконтрольності" "органам виконавчої влади вищого рівня". Відомо, що органи виконавчої влади являють собою багаторівневу, ієрархічну, розгалужену структуру, яку очолює Кабінет Міністрів, але які з них можуть вимагати звітності, контролювати місцеві державні адміністрації та вживати відповідні заходи впливу, невідомо.

Є багато інших конституційних норм, які у зв'язку з неоднозначністю можуть бути підставою для з'ясування "стосунків" елементів механізму держави в Конституційному Суді.

Без сумніву, політична реформа має бути продовжена. По-перше, на конституційному рівні мають бути вирішені питання легітимізації широкого спектра повноважень органів місцевого самоврядування, як одного з основних інститутів громадянського суспільства та важливого елемента в структурі недержавних механізмів надання соціальних послуг населенню, забезпечення прав і свобод громадян, законності і правопорядку в межах своєї території, вирішення питань соціально-економічного розвитку регіонів, забезпечення умов їх сталого розвитку, без чого не може відбутись наповнення соціального та правового аспектів держави. В межах політичної (конституційної) реформи має бути розглянуте питання щодо доцільності залишення за главою держави повноважень відносно відміни рішень голів місцевих державних адміністрацій (ч. VIII ст. 118 Конституції), які суперечать Основному Закону та передачі цих повноважень судовій владі.

Також не можуть, на нашу думку, голови місцевих державних адміністрацій відміняти рішення відповідних органів виконавчої влади нижчого рівня у зв'язку з їх неконституційністю.

Необхідність постановки такого питання випливає з визначальних принципів демократичної правової держави, а також принципів законності, поділу влад, верховенства права, спір про яке може вирішувати у такій державі лише суд. Для утворення правового порядку,зазначав М. Лазаревський, є необхідним, щоб найбільша кількість спорів про право була представлена на розгляд судів [406, с. 58].

По-друге, право вирішувати питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України, а також право офіційного тлумачення Конституції України та законів згідно ст. 147 Основного Закону має лише Конституційний Суд. Рішення голів місцевих державних адміністрацій мають ознаки правових актів, тому і виникає питання про доцільність збереження цієї норми в матерії Основного Закону.

Виправданим також було б зменшення обсягу повноважень глави держави щодо силових відомств, оскільки ст. 107 Конституції України певною мірою порушує паритет гілок влади в єдиному механізмі державної влади. Більш того, ч. 2 ст. 107 Основного Закону підносить Раду національної безпеки і оборони при Президентові України над вищим органом у системі виконавчої влади - Кабінетом Міністрів, а п. 17 ст. 106 обмежує вплив органу представницької влади на формування керівного складу державних силових відомств і організацію контролю за виконанням ними законодавства в сфері оборони, охорони громадського порядку і національної безпеки.

Окрім цього, в процесі побудови механізму соціально-правової держави повинен бути відпрацьований механізм взаємодії Президента України і Кабінету Міністрів, який би виключав існуючу підміну і дублювання функцій останнього з боку Секретаріату Президента, а також розв'язана проблема оптимізації структури та чисельності цих інститутів. Відомо, що сьогодні штат Секретаріату Президента України в декілька разів більший аналогічного органу у Франції, а кількість міністерств і державних комітетів - майже у 5 разів більша, ніж у США.

Є й інший варіант розв'язання зазначених проблем. Якщо залишити дуалістичну форму управління з елементами моністичної (до якої прагнуть ініціатори відміни внесених новацій до Конституції України у грудні 2004 р.), тобто зберегти широкі повноваження глави держави щодо системи виконавчої влади, то при здійсненні реформи державного характеру слід наблизити названий інститут до цієї гілки державної влади, передбачивши його реальну відповідальність за здійснення розпорядчо-управлінських функцій. Необхідність вирішення цього питання стимулюється також наявністю інституту місцевих державних адміністрацій і передбачених ст. 118 Конституції України розпорядчо-управлінських зв'язків з ними Президента.

Виходячи з результатів аналізу стану та динаміки політичних процесів в Україні, задля створення відповідних умов й ефективного механізму побудови державності соціального і правового характеру, слід внести певні коригування до чинного законодавства, продовжити конституційну реформу, усунути концептуальну невідповідність першого та другого розділів Основного Закону, що визначають загальні засади держави соціального і правового характеру, права свободи, обов'язки людини і громадянина, з іншими її розділами, які визначають механізми їх реалізації.

Слід зазначити, що свого часу Інститутом законодавства Верховної Ради України був розроблений і поданий до парламенту проект Концепції парламентської реформи в Україні [407, с. 336 - 341], (участь у розробці якого брав автор цього дослідження) реалізація положень якої, на нашу думку, дала б можливість суттєво вдосконалити статус законодавчого органу в механізмі держави, скорегувати систему стримувань і противаг, прискорити формування основ соціальної і правової держави та інститутів громадянського суспільства.

Вихідним аспектом утвердження Верховної Ради України як провідного елемента в механізмі держави має стати уточнення конституційного поняття парламенту не тільки як єдиного органу законодавчої влади (ст. 75 Конституції України), а й як представницького органу українського народу, що відповідало б його суті як загальнонаціональному органу представницької демократії, уповноваженому від імені народу приймати загальнообов'язкові рішення і контролювати їх виконання.

Водночас не можна вважати досконалою ст. 92 Конституції, яка всупереч концептуальним положенням теорії народного суверенітету та поділу влад, обмежила законодавчий вплив Верховної Ради України на суспільні відносини і створила умови для первинної нормотворчості глави держави і уряду, що не відповідає принципам правової державності. Як єдиний загальнонаціональний представницький і законодавчий орган парламент повинен бути наділений правом приймати закони з усіх питань життєдіяльності суспільства.

З метою запровадження в суспільне життя ринкової системи цінностей, принципів легітимної справедливості (яка ґрунтується на законі) і обмеження розподільної справедливості (основою якої є підзаконні акти) має бути суттєво збільшена нормативно-регулююча роль парламенту в соціальній, економічній і політичній сферах. Слід ліквідувати обмеження виключного законодавчого поля парламенту, оскільки в даній редакції ст. 92 Конституції фактично створює можливості для первинної нормотворчості глави держави та уряду, яка не завжди базується на законі.

Встановлене положеннями пунктів ст. 92 Конституції України право парламенту визначати законами тільки "засади" або "основи" з багатьох питань життєдіяльності соціуму не зможе забезпечити якісного регулювання відносин громадянського суспільства, узгодження та забезпечення інтересів суспільства, держави, громадян та їх об'єднань.

Рамочне регулювання питань підприємництва, заходів, спрямованих на обмеження монополізму і недопущення недобросовісної конкуренції, цивільно-правової відповідальності, зовнішніх зносин і зовнішньоекономічної діяльності, використання природних ресурсів, утворення і діяльності політичних партій і об'єднань громадян, засобів масової інформації, соціального захисту громадян створює умови для неоетатизму, зверхності держави над іншими елементами політичної системи, адміністративного свавілля і корупції. Тому доцільно було б виключити слова "основи" і "засади" з пунктів 5, 6, 8, 9, 10, 11, 15, 17, 22 ст. 92 Конституції України.

Разом з тим Верховна Рада України, представляючи народ України, повинна мати право, а в окремих випадках, передбачених законом, зобов'язана звернутися до виборців для остаточного вирішення питань щодо прийняття закону, якщо у парламенті не досягнуто щодо цього згоди або за змістом він має бути прийнятий безпосередньо народом.

Ще одним напрямом зміцнення конституційного фундаменту реалізації Верховною Радою законодавчої функції є вилучення закріплених в Основному Законі положень щодо остаточного вирішення Президентом України і Конституційним Судом долі прийнятого законодавчим органом закону. В цьому плані для вдосконалення системи стримувань і противаг і тим самим усунення факторів загроз політичній безпеці слід переглянути порядок завершення законодавчого процесу, а саме підписання й оприлюднення прийнятого парламентом закону, а також застосування Президентом України щодо нього права вето.

Норми ст. 94 Конституції України створили умови для перетворення права відкладального вето на так зване "кишенькове вето". Вони дозволяють главі держави масово повертати (в тому числі неодноразово) для повторного розгляду закони, вето щодо яких подолано у встановленому порядку. Причому повернення Президентом України законів до парламенту здійснюється без відповідної аргументації або з перевищенням його повноважень, посиланням на невідповідність прийнятого закону Конституції, що належить до компетенції Конституційного Суду.

Не сприяло поліпшенню цього стану законодавчої процедури і відповідне рішення Конституційного Суду від 7 липня 1998 р. по справі щодо порядку повторного розгляду законів Верховною Радою України та їх оприлюднення у разі подолання вето.

До того ж не відповідає реаліям життя і практиці світового конституціоналізму норма, яка передбачає подолання вето Президента України щодо закону при повторному голосуванні кваліфікованою більшістю. Тому право глави держави в цьому відношенні слід обмежити шляхом внесення відповідних змін до ст. 94 Основного Закону України, встановивши, що президентське вето долається не двома третинами, а більшістю від конституційного складу парламенту. Доцільно також прийняти закон, який би встановив порядок, за яким тільки належним чином аргументоване подання глави держави зобов'язує законодавчий орган повторно розглядати закон, щодо якого застосоване право вето.

Для здійснення парламентської реформи і розвитку механізму держави в цілому, як наголошує В. Опришко, "необхідно виробити і найоптимальнішу систему законодавчої діяльності, яка забезпечувала б її планомірність, послідовність та системність [408, с. 7]". Цьому повинні сприяти започатковані свого часу Інститутом законодавства Верховної Ради України Концепція розвитку законодавства на 1997 - 2005 (в розробці якої брав участь автор цього дослідження), а також плани законодавчих робіт на більш короткі терміни.

Зміцненню конституційних основ владної діяльності парламенту як органу загальнонаціонального представництва сприяло б також: гарантування йому можливості звертатися до народу і призначати всеукраїнський референдум з будь-якого питання, крім обмежень, встановлених Основним Законом; удосконалення порядку завершення законодавчого процесу, підписання прийнятого парламентом Закону, процедури промульгації, застосування права вето главою держави; надання законодавчому органу права автентичного тлумачення законів.

Окремої уваги заслуговує проблема впорядкування безпосередньої участі громадян у законотворчому процесі шляхом конституційного встановлення права народної законодавчої ініціативи, гарантування певній кількості виборців права порушити перед Верховною Радою питання про прийняття конкретного Закону і встановлення обов'язку для неї розглянути це питання. Важливим і необхідним уявляється запровадження порядку щодо всенародних обговорень важливих законопроектів, а також законодавчого регулювання лобістської діяльності у законотворчій діяльності парламенту.

З іншого боку, розвиток парламентаризму як форми демократії передбачає встановлення дієвого соціального контролю за діяльністю парламентаріїв.

З метою підвищення ефективності діяльності парламенту слід було б, по-перше, розширити конституційні положення щодо підстав припинення повноважень народного депутата, передбачені ст. 81 Основного Закону (наприклад, за неучасть депутата у роботі законодавчого органу протягом певного періоду); по-друге, ввести конституційну відповідальність народного депутата за невиконання або неналежне виконання ним повноважень. По-третє, вирішити питання про внесення змін до конституційного статусу народного депутата шляхом відмови від принципу депутатської недоторканності, оскільки відповідне положення ст. 80 Конституції порушує принципи рівності всіх перед законом та паритет гілок влади, обмежує право судової влади стосовно вирішення питання про притягнення депутатів до юридичної відповідальності.

Водночас слід прийняти закон про регламент Верховної Ради України, а також нові редакції законів України про статус народного депутата, про комітети і комісії парламенту, де конкретизувати положення Основного Закону щодо внутрішньої будови законодавчого органу, визначити і передбачити гарантії демократичних засад діяльності фракцій політичних партій та їх об'єднань у парламенті, вдосконалити структуру і функції його апарату, створити відповідну систему інформаційного і науково-консультативного забезпечення діяльності парламентарів.

Важливим аспектом удосконалення юридичного статусу парламенту та умовою формування соціально-правової держави є повноцінне здійснення Верховною Радою України контрольної функції, яка в світовій практиці парламентаризму набуває все більшого значення як один з найважливіших елементів системи стримувань і противаг. В багатьох країнах і США, зокрема, процедура парламентського контролю визначена законами.

В Основному Законі України, на жаль, відсутні положення, які б безпосередньо запроваджували цей інститут, визначали головні його форми та юридичні наслідки застосування. Втім парламентський контроль не повинен зводитись до парламентської критики дій урядових органів, обмежуватись окремими напрямами контролю: у бюджетній сфері, дотримання прав і свобод громадян, виконання функцій урядом тощо. З урахуванням перспектив розвитку правового та соціального аспектів державності на конституційному рівні та відповідними законами доцільно було б визначити форми парламентського контролю, повноваження комітетів Верховної Ради щодо здійснення ними контролю за виконанням законів та інших правових актів парламенту, а також тимчасових слідчих комісій, реформувати механізм парламентських слухань у комітетах, визначити юридичні та політичні наслідки, що виникають у процесі застосування контролю. Саме законодавчий орган безпосередньо або через свої органи повинен здійснювати парламентський контроль за реалізацією законів, діяльністю виконавчої влади загалом та її ланок.

Зміцнення ролі парламенту як органу соціального представництва передбачає також корекцію його установчої функції, розширення повноважень у питаннях призначення та звільнення вищих посадових осіб, керівників правоохоронних і силових відомств, значного розширення їх кола.

5.2 Тенденції та перспективи адміністративної реформи в контексті проблеми легітимації виконавчої влади

Важливим аспектом побудови механізму соціально-правової держави повинна стати адміністративна реформа, створення ефективної системи державної виконавчої влади - одного із суб'єктів практичного оновлення всіх сфер суспільного життя в Україні, забезпечення умов реалізації громадянами у повному обсязі своїх прав і свобод. "Особливість виконавчої влади серед гілок влади, - зазначає В. Погорілко, - полягає в тому, що саме в процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування всіх важелів державного регулювання і управління важливими процесами суспільного розвитку [409, с. 249]". Втім необхідність формування нової системи державного управління як інструменту подолання кризи в Україні до останнього часу недооцінювалась.

Виконавча влада, як наголошував М. Лазаревський, є більш популярною серед населення, ніж законодавча чи судова. В кожен час для населення найбільше практичне значення мають саме якості й недоліки адміністрації: вони найбільш всього відбиваються на умовах життя людей і навіть на виробленні всього національного устрою життя і характеру. Виконавча влада є проявом держави. У разі якщо народ буває незадоволений державним устроєм, його незадоволення природно обертається саме проти цієї сфери діяльності [410, с. 70]. Роль органів державного управління в умовах соціальної та економічної нестабільності значно підвищується. Слушною в цьому плані є позиція В. Кременя та В. Ткаченка, які зазначають, що ці органи мають виявити здатність утримувати напруженість у суспільстві в конструктивних рамках, тобто такий рівень психологічної і культурної напруженості соціального суб'єкта, який забезпечував би противагу ентропійним процесам, хаосу, дезорганізації [411, с. 218].

Як свідчать реалії сьогодення, існуюча в Україні система державного управління залишається в цілому неефективною, вона еклектично поєднує як інститути, що дісталися у спадок від радянської доби, так і нові інститути, що сформувалися у період незалежності України. Ця система є внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою і відірваною від людей, внаслідок чого існуюче державне управління стало гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ,а також одним із джерел, як зазначають В. Цвєтков, І. Кресіна, А. Коваленко "непрогнозованих труднощів нинішнього перехідного періоду [412, с. 317]".

Управлінська система перехідного українського суспільства залишається однією з перепон на шляху до економічного зростання. Вона не змогла виробити і запропонувати суспільству стратегію втілення в життя політичного ідеалу - соціально-правової держави, не змогла виробити і реалізувати ефективну політику, щоб зменшити масштаби тіньової економіки, запобігти погіршенню стандартів у сфері охорони здоров'я та освіти, збільшенню нерівності у розвитку регіонів і зубожінню значної частини населення.

Водночас слід зазначити, що погляди щодо сутності, змісту і шляхів здійснення адміністративної реформи не завжди можна вважати обґрунтованими і виправданими. Адже особливість цих поглядів часто визначається не об'єктивністю, а належністю їхніх носіїв до певної гілки влади чи політичного угрупування, тому одна частина поглядів є консервативною, інша занадто радикальною, а третя відверто пропагує надмірну політизацію виконавчої влади.

Не зняли ці питання і не сприяли виробленню ідеології реформи виконавчої влади низка указів Президента України [413], які передбачали здійснення заходів із "забезпечення реформування системи державного управління в Україні, створення умов для побудови відповідно до Конституції України демократичної, соціальної, правової держави, утвердження і забезпечення прав людини і громадянина [414]".

Відтак реформаційні намагання мають характер тактичного пристосування старої системи управління та її суб'єктів до нових суспільних відносин, які складалися після розпаду тоталітарної системи і формування основ демократичного політичного режиму. Всі зазначені спроби здійснювалися в умовах замкнутості виконавчої влади у своїх штучних конструкціях, невідповідності державного управління і основного його прояву - управлінського впливу - життєвим потребам, що призводило до некерованості суспільними процесами, сприяло поглибленню кризових явищ, бюрократизації, корупції, ставило під загрозу національну безпеку. Значний період часу через недостатню увагу з боку законодавчого органу і глави держави, відсутність відповідної юридичної бази, державна виконавча влада реформувала себе сама, а всі намагання фактично зводились, по-перше, до банальної структурної перебудови її органів без чіткої функціональної визначеності; по-друге, до декларованого, відомого з часів минулого "скорочення" управлінського апарату; по-третє, до спроб утвердження державної виконавчої влади як самостійної гілки в механізмі держави, які досить часто супроводжувались некоректним тлумаченням принципу поділу влад, а також невиправданим перебиранням на себе додаткових повноважень. Тільки за шість років, що передували внесенню змін до Конституції України у грудні 2004 року, було видано близько 50 указів Президента України щодо реорганізації тих чи інших центральних органів виконавчої влади і здійснювались "реформаційні" заходи, основним змістом яких були ліквідація, злиття, роз'єднання, передислокація відомств, зміна їхніх назв, скорочення штатів, побудова "нової" системи управління та приведення до здійснення управлінських функцій "своїх команд" тощо.

"Ефективність" такого реформування очевидна. Водночас деякі політики і представники виконавчих структур залишаються і тепер у полоні цих підходів, коригуючи їх лише закликами про необхідність вивчення досвіду інших країн з питань будови та функціонування органів виконавчої влади.

У більшості представників адміністративно-політичної еліти, які приходять до влади, відбувається корекція мети її реформування. За змістом вона відрізняється від мети, що проголошувалась ними у період виборчих кампаній. Вдосконалення системи виконавчої влади розглядається ними з суб'єктивної точки зору, а його мета співставляється з особистими амбіціями і можливими преференціями, які можна отримати завдяки перебуванню на певних посадах в системі виконавчої влади. Адміністративна реформа не може бути ефективною без глибокого наукового обґрунтування, системного і логічного взаємозв'язку з іншими напрямами державно-правової реформи: парламентською, судово-правовою та муніципальною. Здійснення адміністративної реформи - це цілісне явище, яке поєднує як правовий, так і соціально-політичний компонент суспільного життя. Такий підхід обумовлений необхідністю комплексного сприйняття адміністративного реформування, тому що усвідомлення причин, мети, концепції і соціальної бази реформування допоможе ефективно модернізувати систему державного управління.

Вирішення завдань адміністративної реформи повинно ґрунтуватись на принципах і стандартах соціально-правової держави, а також на визначених у Конституції України засадах будови і діяльності виконавчої влади. Своєю чергою всі етапи і зміст адміністративної реформи мають привести до утвердження правового і соціального аспектів держави в законодавстві і відповідно в усіх сферах життєдіяльності суспільства.

Виходячи з функцій соціально-правової держави, які повинні здійснюватись всіма органами державного механізму доцільно було б, на наш погляд, сформувати ідеологію адміністративної реформи, концептуально визначити її мету, завдання, принципи та основні напрями, здійснити кваліфіковану наукову експертизу, забезпечити широке обговорення серед населення, а вже після цього передати для схвалення Верховною Радою з визначенням термінів подання проектів законів та конкретних виконавців.

Напрями реформування виконавчої влади мають визначатись з урахуванням як внутрішніх, так і зовнішніх чинників. Серед внутрішніх чинників - політичне протистояння владних органів, неефективність державного управління, нестабільність економіки, соціальні негаразди: бідність, безробіття, порушення трудових прав громадян тощо; серед зовнішніх - процеси глобалізації, проблеми входження України в міжнародні структури, необхідність вирішення питань доступу до міжнародних ринків товарів і послуг, зміна ідеології в формуванні відносин з країнами-сусідами тощо.

Такими напрямами реформування мають стати, перш за все, узгодження системи управління з вимогами ринкових відносин, особливостями функціонування громадянського суспільства. Провідним аспектом цього напряму повинно бути визначення меж впливу органів державного управління на сферу підприємницької діяльності. Другим напрямом має бути визначення завдань виконавчої влади в сприянні розвиткові ринкового саморегулювання, вільної конкуренції, бізнесу.

Не менш важливим є також розподіл управлінських функцій між урядом, центральними і місцевими органами виконавчої влади в сферах управління процесами матеріального виробництва та економіки, участі у розробці та реалізації загальнодержавних та регіональних програм соціально-економічного розвитку, формування прозорих механізмів фінансування та здійснення цих програм.

Окремим напрямом реформування має стати створення стандартів та видів соціальних послуг, формування спеціальних фондів для їх надання, а також визначення участі виконавчих структур, задіяних в їх наданні. Причому безпосереднє надання таких послуг має здійснюватись регіональними органами виконавчої влади. Окрім цього, в процесі реформи на законодавчому рівні мають бути визначені види соціальних послуг, які надаються органами місцевого самоврядування, а також правові та економічні механізми їх надання.

Адміністративна реформа має усунути дуалізм виконавчої влади на місцевому рівні. Невідкладно має бути вирішене питання щодо доцільності існування інституту місцевих державних адміністрацій на рівні районів. Проблеми районів і населених пунктів повинні вирішуватись територіальними громадами та їх органами. На законодавчому рівні мають бути гарантовані права і забезпечена можливість місцевого самоврядування здійснювати муніципальну владу. Лише за таких умов місцеве самоврядування зможе стати повноцінним інститутом громадянського суспільства.

Відносини держави і місцевого самоврядування, як особливої форми публічної влади, мають будуватись відповідно до принципу субсидіарності, який виправдав себе в сфері міждержавних відносин країн Європейського Союзу, а пізніше почав застосовуватись у відносинах між державою та її адміністративно-територіальними одиницями. Субсидіарність у відносинах держави і органів місцевого самоврядування має заперечити існуючий згідно статей 143, 142 Конституції України порядок визначення компетенції муніципальних органів "згори донизу" у вигляді надання їм окремих повноважень органів виконавчої влади, участі держави у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування тощо. За принципу субсидіарності розподіл предметів відання і повноважень між всіма рівнями публічної влади має здійснюватись "знизу вверх".

Місцевому самоврядуванню повинно бути передано вирішення всіх питань, виконання яких місцевими органами є найбільш ефективним і доцільним. До компетенції більш високих рівнів публічної влади повинні бути віднесені інші питання, вирішення яких в системі місцевого самоуправління об'єктивно є неможливим.

У практичному плані при здійсненні адміністративної реформи має бути використаний досвід країн, що здійснюють формування державного механізму соціально-правової держави і з інших питань.

У цьому плані раціональною є пропозиція Т. Щукіної [415, с. 636 - 637] щодо здійснення аналізу існуючих функцій органів виконавчої влади за трьома напрямами: правоустановчих, правозастосовчих, надання державних послуг і управління державним майном; розробка пропозицій щодо зміни функцій органів виконавчої влади, їх перерозподіл згідно з прийнятою класифікацією, а також передача частини функцій установам і організаціям; виявлення надлишкових функцій центральних органів виконавчої влади і внесення пропозицій щодо їх доцільності; розробка пропозицій щодо структури центральних та регіональних органів виконавчої влади; створення системи моніторингу функцій органів виконавчої влади.

Водночас слід зазначити, що здійснюючи теоретико-концептуальні розробки адміністративної реформи, а також проекти нормативно-правових актів по її втіленню в життя необхідно виважено підходити до рецепції норм правових систем інших держав, оскільки орієнтація на ті чи інші моделі структурування та функції органів виконавчої влади без врахування історичних аспектів та особливостей вітчизняного державотворення може дати негативний результат. Прикладом цього була спроба під час одного з "реформувань" запровадити в Україні посади державних секретарів міністерств. Можуть бути й інші непередбачувані наслідки рецепції принципів і норм інших правових систем.

У зв'язку із зазначеним необхідно зважати на те, що сприйняття міжнародних стандартів організації та діяльності виконавчої влади суспільною свідомістю перехідного українського суспільства відбувається через систему знань і досвід, що сформовані в недалекому минулому, в якому домінували партійно-правові догми, які були основою державного будівництва.

До участі у роботі на стадіях розробки й обговорення проектів реформи, на нашу думку, повинні бути залучені політичні партії, рухи та громадські об'єднання, що сприяло б консолідації всіх елементів політичної системи суспільства, зменшило б протистояння, дало б можливість використати значний науковий і політичний потенціал для перетворень, що плануються. Окрім цього, всебічна інформованість населення і врахування суспільної думки, гласність організаційних і практичних заходів щодо реформування владних державних інститутів відповідали б вимогам Конституції України про участь громадян в управлінні державними справами, поклали б край їхньому відстороненню від законотворчого процесу. Адже відомо, що всі спроби суспільного реформування зверху, без залучення широких верств населення приречені на неуспіх.

Разом із визначенням місця, ролі і повноважень органів виконавчої влади, їх взаємозв'язку й співвідношення з іншими елементами механізму держави, слід чітко визначити сутність та зміст зовнішнього прояву цих органів виконавчо-розпорядчої діяльності, оскільки у перехідному суспільстві, яке еволюціонує вбік соціальної демократії істотно змінився її об'єкт - суспільні відносини, що обумовлюють природу самого суспільства як цілісного соціального організму, так і окремих його явищ, найважливішими серед яких є держава й право.

Основними рисами виконавчо-розпорядчої діяльності, як ми зазначали в попередніх дослідженнях [416, с. 5], мають бути: по-перше, - публічність, тобто відхід від адміністративної опіки, безпосереднього впливу на окремі виробничі процеси і виробництва у бік здійснення владних, розпорядчих повноважень, спрямованих на створення умов для розвитку в цілому виробничої, економічної, соціальної та інших сфер; по-друге, - законність, яка передбачає діяльність на підставі і для виконання закону, здійснення повноважень, визначених представницьким органом влади, підзаконність у виданні юридичних актів; по-третє, - постійність, безперервне охоплення виконавчо-розпорядчим впливом об'єктів управління; по-четверте, - цілеспрямованість, діяльність відповідно до мети, передбаченої статтею 1 Конституції України, - побудови України як суверенної, незалежної, демократичної, соціальної і правової держави.

Разом з цим, змінюються вихідні положення (принципи) виконавчо-розпорядчої діяльності. В умовах формування владних інститутів за участю широкого спектра політичних сил і запровадження, "партійної" моделі управління, що випливає з чинного законодавства, принципи виконавчо-розпорядчої діяльності відображають політичні засади перехідного суспільства, але мають виходити з економічних відносин, відповідати положенням Конституції України, напрямам внутрішньої і зовнішньої політики, які визначаються Верховною Радою згідно з п. 5 ст. 85 Основного Закону, тобто бути стабільними, об'єктивними і незалежними від політичної кон'юнктури.

Відповідно до Конституції України, такими принципами є: законність у діяльності органів виконавчої влади; незалежність виконавчих структур у межах повноважень, визначених законом; забезпечення прав і свобод людини й громадянина; рівність усіх громадян перед органами, які здійснюють виконавчо-розпорядчі функції; демократизм, гласність та інші принципи, притаманні правовій державі. Окрім цього, мають бути скореговані принципи внутрішньої будови органів виконавчої влади, основними серед яких стають функціональний і, частково, галузевий (у сферах управління збройними силами, охорони громадського порядку та національної безпеки).

Важливим завданням вирішення проблем формування ефективного державного механізму є реформа законодавства, предметом регулювання якого є виконавчо-розпорядча діяльність, оскільки "історичний прогрес, як наголошує В. Нерсесянц, - це по суті правовий прогрес [417, с. 429]". Хороший законодавчий механізм, - зазначав М. Лазаревський, - може виправити недосконалу адміністрацію; хороша адміністрація не може відбутись при недосконалому законодавстві, вона буде ним зіпсована. Для долі держави, якості його законодавчого механізму є більш суттєвими, ніж якості його адміністрації [418, с. 69 - 70]. Тобто адміністративна реформа не повинна обмежуватись змінами зовнішніх ознак публічної влади вищого рівня, вона має бути спланованим ефективним процесом зміни умов і функціонування всієї владної вертикалі, який здійснюється шляхом прийняття відповідних нормативно-правових актів.

Слід виходити з того, що законодавство, яке регулює виконавчо-розпорядчу діяльність, не повністю вписується у правове поле, визначене Конституцією України, оскільки складається, як ми вважаємо, з двох груп: по-перше, з нормативно-правових актів, прийнятих з часу проголошення України самостійною державою по червень 1996 року; по-друге, - з нормативно-правових актів, прийнятих після прийняття Основного Закону. Окрім цього, за внутрішньою будовою в такому законодавстві переважають підзаконні акти, що суперечить визначальним ідеям правової держави і вимогам ч. 1 ст. 8 Конституції України щодо запровадження в державі принципу верховенства права. До речі, ця проблема характерна для законодавства України в цілому, оскільки з більш, ніж 27 тисяч чинних нормативно-правових актів - законів лише 3,5 відсотка.

Але з Конституції України випливає, що тільки закони повинні визначати основні засоби регулювання виконавчо-розпорядчої діяльності, бути носіями демократичних і гуманістичних основ, інструментом їхньої реалізації в державному управлінні, забезпечувати соціальну справедливість у сфері владних відносин, формування підвалин і функціонування соціально-правової держави. Такий підхід сприятиме реалізації однієї з вимог державно-правової реформи - зміні в суспільній свідомості розуміння закону і ставлення до нього, визнання його основним джерелом права і відновлення його верховенства у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності.

Закони повинні охоплювати всі сторони виконавчо-розпорядчої діяльності незалежно від її обсягу, мати якості прямого регулюючого впливу, заперечувати можливість видання органами управління численних підзаконних актів, які на перше місце ставлять інтереси відомства, обмежують права громадян, їхню можливість у державному управлінні, ускладнюють розв'язання їхніх проблем і задоволення інтересів. Пріоритет закону в регулюванні виконавчо-розпорядчої діяльності, зменшення кількості і ролі підзаконних актів слугуватимуть забезпеченню стабільності системи законодавства, створять можливість для реальної дії його норм, поглиблять правове регулювання суспільних процесів, і управлінських зокрема, дадуть змогу своєчасно реагувати на проблеми, що виникають у цій сфері діяльності, забезпечувати їх якісне розв'язання.

Окрім зазначеного, реформа адміністративного законодавства на цих засадах дасть можливість змінити методи управлінського впливу, значно обмежити відомче адміністрування, виключити залежність людини від суб'єктивної волі виконавця, виробити еталони поведінки всіх учасників управлінських відносин відповідно до принципу правової держави, за яким органи державного управління і їхні службовці повинні виконувати лише приписи законів, а інші суб'єкти виконавчо-розпорядчої діяльності - все, що не заборонено законом.

В цьому плані доцільно було б здійснити розробку і прийняття законодавчих актів, які б передбачали основні засади організації, будови і функціонування міністерств та інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, засади та порядок нормотворчої діяльності органів виконавчої влади.

Щоб не боротися із наслідками явищ, які підривають економічні й політичні основи державності, поглиблюють кризові явища в суспільстві і погіршують рівень життя населення, негативно впливають на міжнародний авторитет держави, необхідно визначити межі впливу держави (її механізму) на всі сфери економіки і господарювання, закріпити ці аспекти в зазначених і нових законах, скоротити кількість і змінити зміст підзаконних актів, жорстко законодавчо визначивши повноваження державних службовців і поклавши в основу не дозвільний, а реєстраційний принцип створення підприємницьких структур. Це відповідало б ст. 41, 42 Конституції України, а також сприяло б запровадженню принципів правової держави і громадянського суспільства: рівності усіх форм власності, свободи підприємницької діяльності і вільної конкуренції. Поки що за оцінками фахівців Україна посідає 125 місце в рейтингу за рівнем економічної свободи.

В низці проблем реформування публічно-владної сфери має бути вирішене завдання удосконалення державно-службової діяльності та подолання її негативного атрибута - корупції. Має бути здійснене, як ми раніше зазначали, науково-прогностичне осмислення економічних, політичних та юридичних чинників корупційних проявів і запропоновані політичні, організаційні та юридичні механізми їх подолання [419, с. 549].

Корупція повинна перестати бути "модною" передвиборчою проблемою, а боротьба з її проявами, як наголошують В. Журавський, М. Михальченко, О. Михальченко, повинна стати провідною ідеєю політичного модернізму і головним напрямом серед практичних заходів з усунення загроз безпеці суспільства [420, с. 271-275].

Відомо, що свого часу в Україні була розроблена відповідна нормативно-правова база боротьби з корупцією, але суспільні імперативи, закладені в закони і підзаконні акти не були реалізовані. Законом України "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю" від 30 червня 1993 року та іншими нормативно-правовими актами були визначені спеціальні суб'єкти (Координаційний Комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України, спецпідрозділи Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки України), а також інші державні органи, які беруть участь в боротьбі з організованою злочинністю і корупцією: органи прокуратури, митні органи, підрозділи прикордонних військ, органи Державної податкової адміністрації та Державної контрольно-ревізійної служби. Стаття 18 зазначеного Закону до переліку органів, що зобов'язані вести боротьбу з організованою злочинністю, відносить також Національний банк України, Антимонопольний комітет, Фонд державного майна України. Але з урахуванням реалій перехідного суспільства їх діяльність не може вважатись ефективною, оскільки корупційні прояви набули небезпечного поширення.

Безумовно, що при всіх недоліках цього закону, його прийняття в 1993 році стало реальним кроком у протидії організованому криміналітету, оскільки вперше було офіційно визначено поняття організованої злочинності, окреслено основні напрями її подолання, законодавчо залучено до цього крім правоохоронних інші державні установи. Законодавець передбачив створення в системі правоохоронних органів автономних (юридична, фінансова, процесуальна й оперативна самостійність) спеціальних підрозділів з боротьби з організованою злочинністю і корупцією з вертикальним підпорядкуванням безпосередньо Міністерству внутрішніх справ і Службі безпеки України. Новостворені спеціальні підрозділи з боротьби з організованою злочинністю і корупцією виводилися не лише з підпорядкування обласних правоохоронних структур, а й керівників обласних держадміністрацій, що було виправданим з урахуванням зрощування організованих злочинних угруповань і владних структур.

Проте, суперечливість і невиваженість політики держави в створенні дієвих антикорупційних механізмів проявилась уже з прийняттям у жовтні 1995 р. Закону України "Про боротьбу з корупцією", яким абсолютну більшість державних органів, які за змістом своєї роботи покликані вести боротьбу з корупцію, було виключено і залишено лише органи внутрішніх справ, Службу безпеки України і прокуратуру України, а також податкову міліцію. Всі інші структури виконавчої влади були усунуті від відповідальності за стан цієї роботи в своїх відомствах.

Негативно вплинули на ефективність діяльності спецпідрозділів по боротьбі з організованою злочинністю і корупцією внесені у лютому 1994 року зміни до Закону України "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю" від 30 червня 1993 року, якими ці органи знову були повернуті у підпорядкування керівникам регіональних управлінь внутрішніх справ. Опинившись фактично у залежності від органів місцевої влади, спецпідрозділи реально не змогли ефективно боротися з корумпованістю цієї ж самої влади. Результатом цієї "реформи" стало те, що боротьба з корупційними проявами на верхніх щаблях влади припинилась, а до юридичної відповідальності за корупційні діяння почали притягатись в основному державні службовці місцевого рівня. З метою штучного нарощування кількісних показників цілеспрямована робота з викриття корупційних правопорушень не рідко підмінялясь складанням значної кількості протоколів щодо державних службовців 6 - 7 категорій, голів та секретарів сільських рад, які вчинили малозначні проступки, що лише формально підпадають під ознаки корупційних дій і не є суспільно небезпечними.

Водночас щорічно майже по двом третинам таких справ про корупційні діяння з різних причин судами провадження припинялось. З 249 адміністративних справ, направлених для розгляду в суди м. Києва в 2005 році згідно Закону України "Про боротьбу з корупцією", лише по 75 з них прийнято рішення про накладення стягнення на осіб, що вчинили корупційні діяння. 101 справа була закрита за відсутністю події і складу правопорушення, 15 - припинено у зв'язку з тим, що сплинули терміни притягнення до юридичної відповідальності, 16 осіб звільнено від адміністративної відповідальності з різних причин, 40 справ повернуто до органів дізнання для дооформлення.

Проте негативний вплив корупції на всі сторони суспільного життя в Україні продовжує зростати. У більшості випадків хабарі пов'язані з економічною сферою. Їх дають за вирішення проблеми у бізнесі, частіше всього за оренду, виділення земельних ділянок, одержання дозволів та ліцензій на право займатися окремими видами господарської діяльності, одержання кредитів, повернення ПДВ, виділення торгівельних місць на ринках і т. ін.

За результатами проведеного Центром соціального прогнозування опитування в 58 населених пунктах України (25 міст і 33 села) до найбільш корумпованих потрапили працівники структур виконавчої влади: міліції та ДАІ, співробітники податкової міліції, службовці місцевих державних адміністрацій, а також депутати та судді. Високий рівень корумпованості є характерним для адміністрації та персоналу поліклінік і лікарень. Гострою залишається проблема вузівської корупції. Результати опитування показали, що, наприклад, у Дніпропетровську 90% студентів довелося мати справу з вимогами з боку викладачів платити хабара. Серед чиновників найвищого рівня доля корумпованих, на думку опитаних, складає 80,7 % [421].

Неефективність заходів правоохоронних і судових органів з питань боротьби з правопорушеннями, скоєними посадовцями владних органів і установ, певною мірою пов'язана з тим, що суди не завжди об'єктивно оцінюють справи в плані наявності зв'язку між отриманням особою матеріальних благ і виконання ним функцій, пов'язаних з державним управлінням.

Внаслідок цього особи, які скоїли кримінальні злочини - хабарі, притягуються до адміністративної відповідальності за корупцію.

Проведений при підготовці цього дослідження аналіз заходів боротьби з корупцією показав, що значною мірою низька їх ефективність обумовлена, перш за все, нечіткістю мети реформування адміністративної влади, її відірваністю від інших напрямів державно-правової реформи (парламентської, судової, муніципальної), а також недостатньої уваги до вирішення проблеми щодо необхідності удосконалення державно-службової діяльності; по-друге, недостатньою ефективністю системи механізмів подолання корупції в державі, нечітким визначенням функцій і повноважень органів, на які покладені обов'язки боротьби з нею. На наш погляд, така система в організаційному, функціональному та в законодавчому відношенні повинна будуватися за декількома рівнями, у відповідності з чим і повинні визначитись стратегія і тактика цієї боротьби на державному рівні, напрями діяльності, повноваження державних відомств і законодавче забезпечення цієї діяльності. Як ми наголошували раніше, перший рівень - Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Верховний Суд України; другий рівень - міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади України; третій рівень - обласні і прирівняні до них Київська і Севастопольська міські адміністрації, Кабінет Міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні Ради народних депутатів; четвертий рівень - виконкоми міських Рад, районні державні адміністрації, міські і районні Ради народних депутатів; п'ятий рівень - демократичні інститути громадянського суспільства, політичні партії, громадські об'єднання, засоби масової інформації та структури громадського контролю [422, с. 544].